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quinta-feira, 15 de agosto de 2019

O Senado e a diplomacia - Paulo Roberto de Almeida (versão original)

Eis abaixo a versão completa de meu artigo publicado de forma resumida na edição de ontem, 14/08/2019, no jornal O Estado de S.Paulo


O Senado e a diplomacia


Paulo Roberto de Almeida
Diplomata, lotado na Divisão do Arquivo; professor no Uniceub, Brasília; organizador, com o embaixador Rubens Barbosa, do livro: Relações Brasil-Estados Unidos: assimetrias e convergências (São Paulo: Saraiva, 2012);
Publicado, em versão resumida, no jornal O Estado de S. Paulo (14/08/2019, p. A2; link: https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,o-senado-e-a-diplomacia,70002966504). Publicado em versão completa no site do Livres (link: https://www.eusoulivres.org/artigos/nepotismo-ameaca-credibilidade-da-diplomacia-brasileira/). Relação de Publicados n. 1319. 

Historicamente, durante décadas, chanceleres brasileiros foram selecionados dentre os parlamentares, na verdade por mais de um século, no Império e na maior parte da República. Eram recrutados mais na Assembleia Geral – a Câmara do Império – do que no Senado. Mas os senadores vitalícios prestavam relevantes serviços quando no Conselho de Estado, cuja área diplomática teve papel decisivo, ainda que meramente consultivo, no encaminhamento de processos decisórios que marcaram época nos anais de nossa diplomacia, com ênfase nos assuntos regionais – sobretudo no Prata – e nas relações com as grandes potências. Vale consultar os pareceres do Conselho, vários assinados por senadores, todos eles publicados.
Quando não eram parlamentares eram grandes tribunos, juristas, ou jornalistas e professores. O Visconde do Rio Branco combinava todas essas qualidades: chefe de governo, várias vezes ministro, instituiu o cargo de consultor jurídico na antiga Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros, iniciativa retomada por seu filho no Ministério das Relações Exteriores da República. O Parlamento preservava inteira autonomia e controlava de perto os atos do ministro, como na recusa do acordo que o primeiro chanceler republicano, Quintino Bocaiúva, fez com a Argentina, pelo qual ela abocanharia boa parte do atual território de Santa Catarina. Ruy Barbosa, antigo membro do Conselho de Estado, primeiro ministro da Fazenda da República, senador, não foi chanceler, mas desempenhou funções diplomáticas, a mais famosa delas como delegado na segunda Conferência da Paz da Haia, em 1907.
O sucessor do Barão do Rio Branco, Lauro Muller, era parlamentar, assim como Nilo Peçanha e também Epitácio Pessoa, senador, designado chefe da delegação às negociações de paz de 1919, aliás, eleito presidente mesmo estando em Paris. Oswaldo Aranha (embaixador em Washington antes), Afonso Arinos de Mello Franco, San Tiago Dantas, foram brilhantes parlamentares que serviram como chanceleres, assim como, mais recentemente, os senadores Fernando Henrique Cardoso, José Serra e Aloysio Nunes.
Chefes de missões diplomáticas, embora mais raramente, podiam ser designados dentre notáveis nomes da política ou da magistratura. No Império e na República velha, os diplomatas no exterior formavam uma carreira distinta da dos funcionários da Secretaria de Estado, e ambas da dos cônsules, que eram considerados simples negociantes de “secos e molhados”. As carreiras foram unificadas nos anos 1930; desde então, missões permanentes no exterior foram tradicionalmente ocupadas por funcionários de carreira. Ainda assim, tivemos um “barão” da imprensa – Assis Chateaubriand, em Londres –, e um banqueiro, Walter Moreira Salles, duas vezes embaixador em Washington. Mas sempre sob o rigoroso escrutínio da Comissão de Relações Exteriores do Senado Federal. Esta chegou a recusar uma ou outra designação – sequer chamou para sabatina um preferido do general Ernesto Geisel – e, mais recentemente, recusou aprovação a um outro nome, justamente por considerar que havia abuso de parentesco (era irmão do ministro da vez, diplomata).
A tendência de se designar diplomatas de carreira como chanceleres – limitada nos regimes anteriores – se ampliou durante o período militar, com uma sobrevida temporária durante os governos do PT. No período de transição voltaram os senadores, e outros haveria para o exercício do cargo, mas o governo Bolsonaro preferiu um diplomata de carreira, aliás, um que jamais foi embaixador – ou seja, chefe de missão permanente – ou que tenha exercido relevantes serviços na diplomacia. Agora, cogita nomear alguém totalmente sem experiência nas lides internacionais como representante diplomático junto à mais importante embaixada do Brasil no exterior. A Comissão de Relações Exteriores jamais se defrontou com um caso desse tipo, tanto mais inédito por se tratar de nepotismo explícito, ou de claro “filhotismo”.
Não existem precedentes na carreira, ou fora dela, embora filhos de presidentes ou de ministros tenham exercido chefias de postos. Um – Rodrigues Alves Filho –, foi admitido depois da morte do pai; outro – Afonso Arinos, filho –, sem conexão com as funções eletivas do pai e a despeito delas: como é a norma desde 1946, ele e todos os outros têm de passar no concurso do Instituto Rio Branco. Alguns, educados no exterior, nunca lograram êxito nos exames, notoriamente difíceis, talvez por deficiências no Português. Seria de se presumir que o atual indicado seja um exímio conhecedor das relações internacionais, tenha domínio perfeito do inglês e de várias outras matérias, além de uma boa familiaridade com a agenda diplomática brasileira e mundial, que é o que se exige nos concursos de admissão. Ele já tentou alguma vez?
Não considerando o aspecto moral da indicação – segundo a senadora Simone Tebet um “erro estratégico” do presidente –, resta a questão, a ser cuidadosamente examinada pelos senadores, da capacidade do indicado para tal função. Cabe registrar seu notório apreço pelo atual presidente americano – visível em visitas com o boné da reeleição –, o que já seria um impedimento substantivo a um seguimento isento, independente, das políticas daquele país. Não se trata apenas da hipótese de um opositor ser eleito em novembro de 2020, mas do diálogo que se deve manter com amplos setores da sociedade americana, cuja maioria urbana e mais educada esmagou, com milhões de votos, o vencedor no colégio eleitoral.
Que tipo de informação objetiva – que é o mínimo que se espera de um embaixador – poderá oferecer à chancelaria brasileira, contendo uma análise equilibrada das políticas de um governo com o qual está empaticamente identificado? Como seria ele visto na Câmara, atualmente dominada por uma maioria de oposição ao presidente? Como vai ser com os diplomatas profissionais, dotados de maior experiência em assuntos internacionais do que ele mesmo? E o que farão os ministros, conselheiros, secretários mais antigos, ao se defrontar com um chefe de posto notoriamente despreparado para tratar dos mais diversos assuntos da agenda bilateral, hemisférica e internacional, financeira, política e cultural, como é o caso dessa embaixada que vale quase por uma chancelaria inteira?
A CREDN-SF tem um imenso desafio pela frente, uma vez que o que está em causa é a própria credibilidade da diplomacia brasileira junto ao país com o qual já tínhamos relações ainda antes da independência, e laços formais desde 1824. O primeiro embaixador do Brasil, designado por Rio Branco em 1905, se chamava Joaquim Nabuco, elevado a essa categoria sem precedentes na diplomacia brasileira justamente para servir em Washington.

Brasília, 3/08/2019; publicado, em versão resumida, no jornal O Estado de S. Paulo (14/08/2019, p. A2; link: https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,o-senado-e-a-diplomacia,70002966504). Publicado em versão completa no site do Livres (link: https://www.eusoulivres.org/artigos/nepotismo-ameaca-credibilidade-da-diplomacia-brasileira/). Relação de Publicados n. 1319.

quarta-feira, 14 de agosto de 2019

O Senado e a diplomacia - Paulo Roberto de Almeida (OESP)

O Senado e a diplomacia

Governo Bolsonaro cogita nomear embaixador nos EUA alguém sem experiência

Paulo Roberto de Almeida
O Estado de S. Paulo, 14 de agosto de 2019

Historicamente, durante mais de um século, chanceleres brasileiros foram recrutados dentre os parlamentares, no Império e na maior parte da República, bem mais na Assembleia-Geral do que no Senado. Mas os senadores prestaram grandes serviços quando no Conselho de Estado, cuja área diplomática teve papel decisivo, ainda que consultivo, na tomada de decisões que marcaram época nos anais de nossa diplomacia, com ênfase nos assuntos do Prata e nas relações com as grandes potências. 
O Parlamento preservava inteira autonomia e controlava de perto os atos do ministro, como na recusa do acordo que o primeiro chanceler republicano, Quintino Bocaiuva, fez com a Argentina, pelo qual ela abocanharia boa parte do atual território de Santa Catarina. Ruy Barbosa, antigo membro do Conselho de Estado, primeiro ministro da Fazenda da República, senador, não foi chanceler, mas desempenhou funções diplomáticas, a mais famosa delas como delegado na segunda Conferência da Paz de Haia, em 1907. 
O sucessor do barão do Rio Branco, Lauro Muller, era parlamentar, assim como Nilo Peçanha e também Epitácio Pessoa, senador, designado chefe da delegação às negociações de paz de 1919, aliás, eleito presidente mesmo estando em Paris. Oswaldo Aranha (embaixador em Washington antes), Afonso Arinos de Mello Franco, San Tiago Dantas foram brilhantes parlamentares que serviram como chanceleres, assim como, mais recentemente, os senadores Fernando Henrique Cardoso, José Serra e Aloysio Nunes. 
Chefes de missões diplomáticas, embora mais raramente, podiam ser designados dentre notáveis nomes da política ou da magistratura. No Império e na República Velha, os diplomatas no exterior formavam uma carreira distinta da dos funcionários da Secretaria de Estado, e ambas da dos cônsules, que eram considerados simples negociantes de “secos e molhados”. As carreiras foram unificadas nos anos 1930 e desde então missões permanentes no exterior foram tradicionalmente ocupadas por funcionários de carreira. Ainda assim, tivemos um “barão” da imprensa, Assis Chateaubriand, em Londres, e um banqueiro, Walter Moreira Salles, duas vezes embaixador em Washington. Mas sempre sob o rigoroso escrutínio da Comissão de Relações Exteriores do Senado. Esta chegou a recusar uma ou outra designação – nem sequer chamou para sabatina um preferido do general Ernesto Geisel – e, mais recentemente, recusou aprovação a um outro nome, justamente por considerar que havia abuso de parentesco (era irmão do ministro da vez, diplomata). 
A tendência de designar diplomatas de carreira como chanceleres – limitada nos regimes anteriores – se ampliou durante o período militar, com uma sobrevida temporária nos governos do PT; no período de transição voltaram os senadores, e outros haveria para o exercício do cargo. O governo Bolsonaro, contudo, preferiu um diplomata de carreira, aliás, um que jamais foi embaixador – ou seja, chefe de missão permanente – nem havia prestado relevantes serviços à diplomacia. Agora cogita de nomear alguém totalmente sem experiência nas lides internacionais embaixador na mais importante representação do Brasil no exterior. 
A Comissão de Relações Exteriores jamais se defrontou com um caso desse tipo, tanto mais inédito por se tratar de nepotismo explícito. Não há precedentes na carreira, ou fora dela, embora filhos de presidentes ou de ministros tenham exercido chefias de postos: o primeiro, Rodrigues Alves Filho, foi admitido depois da morte do pai; e o segundo, Afonso Arinos, filho, o foi sem conexão com as funções eletivas do pai e a despeito delas: como é a norma desde 1946, ele e todos os outros têm de passar no concurso do Instituto Rio Branco. Alguns, educados no exterior, nunca lograram êxito nos exames, notoriamente difíceis, talvez por deficiências no Português. Seria de presumir que o atual indicado seja um exímio conhecedor das relações internacionais, tenha domínio perfeito do inglês e de várias outras matérias, além de boa familiaridade com a agenda diplomática brasileira e mundial, que é o que se exige nos concursos de admissão. Ele já tentou alguma vez? 
Não considerando o aspecto moral da indicação (a senadora Simone Tebet disse que foi um “erro estratégico” do presidente), resta a questão, a ser examinada pelos senadores, da capacidade do indicado para a função. Registra-se o visível apreço pelo atual presidente americano, o que já é um impedimento substantivo a um exame isento, independentemente das políticas daquele país. Não se trata só da hipótese de um opositor ser eleito em 2020, mas do diálogo que ele deveria manter com amplos setores da sociedade americana, cuja maioria urbana e mais educada esmagou com milhões de votos o vencedor contábil no colégio eleitoral. 
Que tipo de informação objetiva – que é o mínimo que se espera de um embaixador – poderá oferecer à Chancelaria brasileira, contendo uma análise equilibrada das políticas de um governo com o qual está empaticamente identificado? Como seria ele visto na Câmara, hoje dominada por uma maioria de oposição ao presidente? Como vai ser com os diplomatas profissionais, dotados de maior experiência em assuntos internacionais do que ele mesmo? E o que farão os ministros, conselheiros, secretários mais antigos, ao se defrontarem com um chefe de posto notoriamente despreparado para tratar dos mais diversos assuntos da agenda bilateral, hemisférica e internacional, financeira, política e cultural, como é o caso dessa embaixada, que sozinha vale quase que por uma Chancelaria inteira? 
A comissão do Senado tem um imenso desafio à frente, já que o que está em causa é a própria credibilidade da diplomacia brasileira no país com que já tínhamos relações desde antes da independência e laços formais desde 1824. O primeiro embaixador do Brasil, designado por Rio Branco, em 1905, chamava-se Joaquim Nabuco, elevado a essa categoria sem precedentes na diplomacia brasileira justamente para servir em Washington. 
*DIPLOMATA, LOTADO NA DIVISÃO DO ARQUIVO, É PROFESSOR NO UNICEUB, BRASÍLIA

sábado, 27 de julho de 2019

Existe uma ideologia da política externa brasileira? - Paulo Roberto de Almeida


A ideologia da diplomacia brasileira

Paulo Roberto de Almeida
Diplomata, professor no Centro Universitário de Brasília.
  
A diplomacia brasileira raramente exibiu uma ideologia que lhe fosse própria ou exclusiva, ao longo de sua história de quase dois séculos. Pode-se dizer que ela acompanhou, quando não participou ativamente, da construção do Estado brasileiro, mais até do que da nação, a despeito de ter sido uma das principais protagonistas desse processo inacabado e ainda incompleto, como argumentado amplamente por Rubens Ricupero em sua obra que leva por título justamente a afirmação de um projeto, tanto quanto de um ideal: A diplomacia na construção do Brasil, 1750-2016 (Rio de Janeiro: Versal, 2017).
Dois conceitos, porém, estão permanentemente associados às suas manifestações práticas, no decorrer desse período bissecular: autonomia e desenvolvimento. Eles são coetâneos ao processo de consolidação institucional do Estado brasileiro e percorrem os programas em diferentes fases da história brasileira, desde o Império até a atual República, que já conheceu diversos regimes mais ou menos democráticos, autoritários ou abertamente ditatoriais. Desde a sua introdução, o embaixador Ricupero deixa claro qual foi o papel da diplomacia ao longo dessa longa trajetória:
Poucos países devem à diplomacia tanto como o Brasil, e não só em relação ao território. Em muitas das principais etapas da evolução histórica brasileira, as relações exteriores desempenharam um papel decisivo. Com seus acertos e erros, a diplomacia marcou profundamente a independência, o fim do tráfico de escravos, a inserção no mundo por meio do regime de comércio, os fluxos migratórios, voluntários ou não, que constituíram a população, a consolidação da unidade ameaçada pela instabilidade na região platina, a industrialização e o desenvolvimento econômico. (pp. 27-28).

Em contraste com sua importância prática, e até o seu papel decisivo na construção da nação, como pretende Ricupero, não se pode identificar uma ideologia que lhe tenha servido de guia permanente para sua ação ou ideia unificadora que perpassasse as diferentes etapas da história nacional, ademais desses dois princípios subjacentes ao projeto nacional que parece atravessar uma história nem sempre retilínea: desenvolvimento econômico com autonomia decisória. Em outros termos, a diplomacia serviu à nação sem necessariamente construir um corpus doutrinal ou justificativas teórico-práticas que pudessem constituir um conjunto organizado de ideias ao qual se atribui normalmente o conceito de ideologia.
Paradoxalmente, é na fase atual, curiosamente, que a diplomacia tenta se dotar de uma ideologia própria, certamente não inspirada em seu próprio âmago, que é o dos diplomatas profissionais, mas importada de fora, a partir de emanações confusas de pessoas parcamente inspiradas na análise e no tratamento prático das relações internacionais do Brasil. A expressão correta, na verdade, é a de que a diplomacia brasileira vem sendo tomada de assalto por ideias e conceitos exóticos que não chegam sequer a conformar uma ideologia, enquanto sistema de ideias mais ou menos ordenado em torno de um projeto definido. O que se tem, de fato, é uma assemblagem caótica de sofismas construídos por setores marginais do pensamento político brasileiro, e que tentam se impor em face de padrões de trabalho, valores e princípios de atuação longamente estabelecidos na história da diplomacia brasileira. Se formos remontar a eras pregressas de afirmação de ideologias desafiadoras dos padrões estabelecidos na escala civilizatória ocidental – como ocorreu, por exemplo, na primeira metade do século XX – poderíamos dizer que estamos assistindo a um “assalto à razão”.
A importância e a dimensão desse assalto devem ser examinadas à luz do itinerário das ideias predominantes na sociedade brasileira nas últimas duas gerações, que são aquelas que participaram dos processos políticos e dos programas econômicos ainda em curso no Brasil. Trata-se basicamente do processo de industrialização, que se acelera nos anos 1950, atravessa todo o regime militar, para se consolidar no período recente, ainda que com perda relativa de dinamismo no seu crescimento e na sua intensidade tecnológica. Foram nos anos 1950 e 60 que ganharam força as ideias de promoção do crescimento econômico e do desenvolvimento social via industrialização autônoma, perpassando diversas manifestações acadêmicas em torno de teorias sobre a dependência e sustentando projetos estatais de superação de tal condição via inovação tecnológica em bases propriamente nacionais.
Pode-se dizer que a diplomacia acompanhou, secundou, estimulou amplamente tais ideias e projetos, formulando para si a mesma ideologia do desenvolvimento nacional que caracterizou, com maior ou menor ênfase, o pensamento das elites civis, militares, políticas e econômicas no último meio século. A ideologia nacional brasileira durante todo esse período, até hoje, foi a do desenvolvimento autônomo, e como tal a diplomacia incorporou-a plenamente, como sendo a sua própria ideologia.
O debate e a consolidação de ideias em torno do projeto nacional de desenvolvimento se inicia ao final da ditadura do Estado Novo – já presente, por exemplo, na famosa confrontação de ideias entre Roberto Simonsen e Eugênio Gudin, em 1944-45 –, se amplia na República de 1946 – com instituições do tipo da Fundação Getúlio Vargas (1946-47) e o seu Instituto Brasileiro de Economia (IBRE), da Escola Superior de Guerra (1949), do BNDE (1952), do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (1955-1964) – e ganha extraordinário reforço durante o período do regime militar, notadamente através de órgãos como o IPEA e o próprio Ministério do Planejamento, núcleos principais de importantes reformas que estão na origem do Brasil atual, com as mudanças institucionais trazidas pela Constituição de 1988.
Pode-se dizer que essas instituições e princípios de atuação continuam presentes no atual debate brasileiro sobre os rumos do desenvolvimento nacional com autonomia, e foi a partir delas que o Itamaraty concebeu – junto com outros aportes extraídos de sua interface com o exterior, como a Cepal ou a Unctad – seu corpo doutrinal de formulação de ideias e de objetivos de atuação externa que se coadunam e se integram perfeitamente à ideologia nacional brasileira, a do desenvolvimento com autonomia. Em períodos extremamente raros de sua longa história – mas nesses casos também dependentes da orientação geral de sua política nacional –, o Itamaraty se dissociou dessa ideologia para adotar princípios de atuação mais ou menos alinhados com uma potência externa. Nem no Império, surgido em condições de precária afirmação do poder nacional – quando dependíamos de financiamento externo até para o funcionamento do Estado –, ocorreu uma subordinação política ou ideológica à potência hegemônica da época, a Grã-Bretanha, havendo inclusive ruptura de relações diplomáticas, justamente por reação contra a sua arrogância imperial, no caso da complicada abolição do tráfico e da escravatura.
Apenas no contexto da Guerra Fria, em períodos especificamente limitados – no imediato pós-Guerra e ao início do regime militar – é que se manifestaram posturas de relativo alinhamento com a potência então hegemônica, embora por questões tópicas e durante episódios limitados no tempo. A busca por votos coincidentes com os dos Estados Unidos nas primeiras votações da ONU, por exemplo, ou o acompanhamento da intervenção militar na República Dominicana, em 1965, podem simbolizar momentos fugazes de uma postura não de todo autônoma da diplomacia brasileira, junto com a vergonhosa sustentação do colonialismo português na África até 1974, mas por motivos bem diferentes daqueles. Desde a segunda metade dos anos 1960 que a política externa brasileira vem se pautando invariavelmente pela mesma postura de autonomia e independência na formulação e na execução de uma política externa estritamente alinhada com o grande objetivo nacional do desenvolvimento nacional, sua única ideologia conhecida, que emana, na verdade, de um consenso praticamente unânime entre as elites civis, militares, econômicas e políticas.
Pois é esse consenso que está sendo agora rompido, em troca de uma incompreensível e inaceitável adesão política à potência ainda hegemônica, não exatamente aos Estados Unidos enquanto país, economia ou nação avançada, mas ao seu governo atual, por força de uma estranha ideologia antiglobalista que jamais esteve presente entre os princípios e valores que animaram a sua diplomacia e que nunca percorreu os estudos, as orientações políticas e as bases de atuação externa de sua diplomacia profissional. Essa adesão sabuja a uma potência estrangeira, inexplicável em termos de simples racionalidade instrumental, junto com outros eflúvios teológico-moralistas que tentam enquadrar posturas e votações nos foros multilaterais, inaceitáveis no contexto dos padrões que sempre caracterizaram a diplomacia brasileira, não encontram sustentáculo em qualquer projeto de desenvolvimento autônomo do país, e menos ainda no plano da dignidade nacional.
Tais posições constituem, tão somente, manifestação extemporânea de ideias exóticas que dificilmente poderiam enquadrar-se no conceito de ideologia, sendo apenas uma assemblagem confusa de espasmos e sofismas completamente destituídos de fundamentação teórica ou empírica e que, justamente, tomaram de assalto a chancelaria brasileira e o próprio Executivo. Se tais ideias conformam uma nova “ideologia” para a diplomacia brasileira elas só podem pertencer à família das ideologias anacrônicas e reacionárias que fizeram a Europa, e outras partes do mundo, retroceder de maneira espantosa na primeira metade do século XX. A maior ironia é que o governo atual pretende exibir uma política externa e um comércio exterior “sem ideologia”. A afirmação representa, provavelmente, uma demonstração explícita de notável inconsistência política e o máximo de vacuidade mental. Os componentes principais dessa nova “ideologia” ainda devem ser objeto de exame detalhado e pertinente. O certo, desde já, é que se está em face de situação inédita na diplomacia brasileira.

Brasília, 27/07/2019.