SAFATLE, Claudia. BORGES, João. OLIVEIRA,
Ribamar:
ANATOMIA DE UM DESASTRE. Os bastidores da crise econômica que mergulhou
o país na pior recessão de sua história.
São Paulo: Portfolio-Penguin, 2016.
O livro está dividido em 21 capítulos, cada
um abordando aspectos específicos das decisões tomadas a respeito de política
fiscal e econômica, as quais levaram à atual crise.
O capítulo 1 narra o início do afrouxamento
da política econômica herdada do governo Fernando Henrique Cardoso. O livro
narra que, em 2005, por conta da manutenção do tripé macroeconômico, as contas
públicas encontravam-se em situação confortável, o superávit primário havia
superado a meta de 4,25% do PIB, o déficit nominal era de 2,96% do PIB e os
juros reais tenderiam a cair, a partir do compromisso que estava sendo
estabelecido de déficit zero. O compromisso com uma política econômica austera
levaria às condições de crescimento estruturado.
Todavia, após a descoberta do mensalão,
houve substancial mudança no rumo da política econômica, apostando-se no aumento
do gasto corrente como forma de estimular a economia. A ideia do aumento de
gastos partiu da então ministra da Casa Civil Dilma Roussef.
O livro narra, nesse capítulo, a derrocada
de Palocci, principal fiador da austeridade e política do déficit zero. A sua
saída da equipe econômica abriu espaço para a visão desenvolvimentista, uma
postura mais pragmática que girava em torno da defesa de medidas de estímulo
fiscal, aumento nas transferências de renda e aumento no investimento público.
O capítulo 2 inicia recapitulando a fase
“Lula ortodoxo”, em que o novo Presidente da República manteve intactos os
compromissos com o tripé macroeconômico (meta de inflação, cambio flutuante e
superávit primário). Destaca-se que houve esforço concentrado para o controle
da inflação, com elevação da SELIC por mais de uma vez e aumento do compulsório
sobre os depósitos à vista para os bancos. Tais medidas foram necessárias para
manter o equilíbrio das contas públicas, o que permitiu (mais adiante) o corte
da taxa SELIC em 10 pontos percentuais ainda no ano 2003 como também o
crescimento da economia em 0,5%. Destaca-se que a manutenção da política
ortodoxa fez a desconfiança com o PT diminuir e a inflação, que chegou a 12% em
2003, baixar em 2004.
O capítulo 3 dá um pulo histórico até 2007
para tratar da estipulação da meta de inflação para o ano 2009. A decisão que
se punha na mesa era a de reduzir a meta de inflação, de 4,5%, historicamente
mantida, ou reduzi-la para 4% (ou menos), dado que em 2006 a inflação medida
foi de 3,14%. Manter a meta da taxa de inflação significava que o BACEN poderia
ajustar a SELIC para aumentar preços e não simplesmente estabilizá-los. A meta
de inflação foi mantida em 4,5%; porém, o então presidente do BACEN, Henrique
Meireles, afirmou que não havia orientação para fazer a inflação convergir para
a meta de 4,5%. Tais palavras ressaltaram a adoção do modelo
“desenvolvimentista”, manifestada pelo então Ministro da Fazenda Guido Mantega,
quem defendia um crescimento exuberante do país através da utilização de uma
política heterodoxa. Em razão da política mais frouxa com o controle da
inflação, no ano 2007 o IPCA terminou em 4,46%, acima da meta de 3,6%.
O capítulo 4 narra os efeitos da crise do subprime no Brasil. A princípio tida
como uma “marolinha”, a crise reduziu os preços das commodities e gerou rápida
retração do volume de comércio internacional, além de causar uma grande
depreciação do valor de Real (42%). Em razão da depreciação do Real, várias empresas
com contratos de hedge foram
afetadas. Maior exemplo foram Sadia e Aracruz, as quais perderam muito com
operações cambiais. Além disso, houve ataque especulativo a vários bancos,
culminando na fusão entre Itaú e Unibanco, bem como a compra de vários bancos
privados por bancos públicos. Como forma de combater a crise, o governo
realizou várias desonerações tributárias, tais como redução do IPI sobre
automóveis, desoneração para bens de consumo duráveis, bens de capital e
materiais de construção. Além disso, foi modificada a meta de superávit
primário. A crise fez com que, em 2008, a economia crescesse apenas 1%.
O capítulo 5 narra a recuperação da
economia. Se em 2008 houve crescimento de apenas 1%, em 2009, com a recuperação
do preço das commodities e o uso dos bancos públicos para concessão de crédito
barato, considerando a SELIC apenas a 8,75%,, o crescimento foi de 7,5%. Houve
aumento do crédito bancário, o desemprego caiu e Lula passou a usar a expressão
“momento mágico” para fazer marcar, na memória dos brasileiros, o expressivo
crescimento econômico, com vistas à eleição de 2010. Todavia, a virada para a
irresponsabilidade fiscal ocorreu no último ano do governo Lula, quando houve
forte expansão do gasto e do crédito público, quando a economia não precisava
mais de estímulos, pois já havia superado a crise mundial. O último ano de
mandato ficou marcado por inflação alta, economia superaquecida, juros em baixa
e piora nos resultados fiscais.
O capítulo 6 rememora o início da “era
Tombini” no comando do Banco Central. A princípio, a dúvida seria se, sob o
comando de Tombini, o COPOM teria um perfil mais hawkish ou dovish, no
sentido de ser rígido no combate às pressões inflacionarias. O COPOM adotou uma
política dovish, especialmente
considerando que para a então presidente Dilma “despesa é vida”. Os juros
entraram em rota de declínio acentuado, saindo de 12% em meados de 2011 para
7,5% em 2012. Em 2012 sucederam-se pacotes de medidas e ações governamentais
para aquecer uma economia já combalida. Tombini foi frequentemente criticado
por não ter autonomia no controle da SELIC, auxiliando a manutenção de uma
política fiscal expansionista.
O capítulo 7 narra a criação da “nova
matriz econômica”. Rememora que em 2012 Dilma passou a ter encontros com trinta
empresários, para ouvir sugestões sobre como impulsionar o PIB. A primeira reunião
resultou na adoção de medidas para redução do spread e juros bancários,
depreciação do câmbio, além do custo da energia. Dilma agiu em cada um desses
pontos, realizando desonerações de impostos e determinando redução de juros e
revisão dos contratos das distribuidoras de energia. Cada medida foi tomada
como agressão pelo setor atingido. No caso das elétricas, a forma como foi
concebida a renovação das concessões foi interpretada como “quebra de
contrato”, e as ações das companhias
despencaram. Ao invés de baratear a conta, em 2015 houve reajuste de tarifas em
mais de 50%. O capítulo narra uma série de desencontros, demonstrando que cada
nova medida gerava desequilíbrios na economia e nas contas do governo, que teve
que abrir mão de 63,2 bilhões de reais em arrecadação de impostos através de
desonerações e mesmo assim não aqueceu a economia.
O capítulo 8 trata da “operação
quadrangular”, uma das primeiras medidas de economia criativa tomada pelo
governo para fechar as já afetadas contas públicas. O BNDES recebeu empréstimo
do Tesouro; em seguida, o BNDES comprou ações da PETROBRAS que estavam com o
Fundo Soberano do Brasil; o dinheiro da venda das ações foi para o Tesouro; O
BNDES usou parte das ações para comprar créditos junto a ITAIPU; por esses
créditos, o Tesouro recebeu do BNDES as ações da PETROBRAS, utilizadas, em
seguida, para capitalizar a CAIXA; ao mesmo tempo a CAIXA foi agraciada com
empréstimo do tesouro, o que permitiu aos bancos pagar mais dividendos ao
Tesouro. Essa foi a forma como a meta fiscal de 2012 foi atingida. Com a
operação quandrangular, a equipe econômica perdeu credibilidade, pois ficou
evidente que o superávit primário estava sendo fabricado por meio de truques e
arranjos.
O capítulo 9 narra mais uma burla ao
cumprimento da meta fiscal. As ordens bancárias feitas pelo governo para o
pagamento de servidores e fornecedores passaram a ser feitas após as 17h10. O
objetivo era simples: postergar o recebimento dos recursos, para que os mesmos
fossem contabilizados apenas no dia seguinte. A importância desse estratagema
era a redução do pagamento com as despesas correntes, inflando artificialmente
o superávit, o que ficou conhecido como “pedalada fiscal”. Esse atraso no
pagamento das despesas foi aplicado de tal forma que houve o aumento expressivo
dos restos a pagar de 2013 para 2014. Isso melhorou o resultado das contas
públicas, pois a “pedalada” não aparece nas contabilidade do mês e, para fins
de orçamento, ela é considerada paga dentro do mês, muito embora o efetivo desembolso
se dê apenas no mês seguinte. Ao atrasar o repasse de recursos aos bancos
públicos, estes foram forçados a pagar, com recursos próprios, os programas
sociais e subsídios que são atribuições do Tesouro. Eis aqui os fundamentos do
impeachment.
O capítulo 10 trata dos problemas
relacionados ao uso do BNDES como principal agente da política expansionista do
governo. A política de subsídios dos juros, o aumento desmedido da capacidade
de empréstimo através da emissão de títulos levou ao aumento do endividamento
público, o que não preocupava o então ministro Guido Mantega, pois para cada
real de dívida havia um real de crédito com o Tesouro. O problema é que a
expansão do investimento, como motor da economia, não vingou, muito em face das
constantes quebras das regras e contratos. Os bancos públicos comerciais
passaram a superar o BNDES na concessão de empréstimos com aumento de carteira
de 174,8%, enquanto o BNDES permaneceu com carteira 74% menor que a dos bancos
públicos comerciais. Todavia, o excesso de crédito foi tamanho que, mesmo
continuando a oferecer empréstimos para famílias e empresas, estes estavam
superendividados e não houve expansão do número total de empréstimos. O modelo
de crescimento baseado na expansão do crédito chegou ao fim em 2016.
O capítulo 11 narra o processo de redução
dos valores das contas de luz, anunciados em 18% para os consumidores
residenciais e 28% para os consumidores industriais. O capítulo narra o
procedimento como se chegou ao procedimento de renovação antecipada dos
contratos, saída encontrada para se chegar aos percentuais de redução
mencionados. O problema, narra o livro, é que além da redução das tarifas, as
empresas concessionárias de distribuição ainda teriam que arcar com o peso dos
investimentos para as linhas de transmissão. Como a conta não fechava, a equipe
econômica considerou que o Tesouro Nacional cobriria a diferença entre a
diminuição da tarifa e os investimentos, repassando a conta para o contribuinte
brasileiro. A conta inicial foi de 9,9 bilhões de reais, sendo que outros 19,7
bilhões vieram de um fundo chamado Conta de Desenvolvimento Energético. Além
disso, em 2013, quando a medida foi anunciada, houve risco de racionamento,
ligação das usinas termoelétricas (o que aumentou o custo de produção de
energia do sistema) e encarecia a conta do governo. As empresas distribuidoras
ficaram a descoberto e tiveram de comprar energia no mercado libre, cujo preço
não estava assegurado em contrato. Para que o sistema não entrasse em colapso,
o Tesouro passou a fazer aportes, aumentando as perdas. Especialistas
calcularam que a manobra de Dilma custou aos cofres públicos o total de 105
bilhões de reais.
O capítulo 12 narra a derrocada da
Petrobrás. Ele narra, inicialmente, como a Petrobrás era utilizada dentro das
campanhas eleitorais, como forma de criar a ilusão de prosperidade. Como
exemplo, narra a utilização da autossuficiência em petróleo anunciada da
plataforma P-50 nas vésperas da campanha eleitoral de 2006. Todavia, a
autossuficiência não se consolidou, vindo, o Brasil, a depender de importação
de petróleo em 2012, em razão da frustração das metas de produção. Outra questão abordada foi o pré-sal. O capítulo
foca em como o governo, visando criar toda uma indústria nacional para
exploração do pré-sal, estabeleceu o modelo de partilha, segundo o qual a União
receberia sua parte em petróleo. Para chegar a tal ponto, deveria haver o mínimo
de participação de 30% da Petrobrás em cada campo de petróleo. Além disso, o
modelo determinava a compra de equipamentos de exploração no Brasil (o chamado
“conteúdo nacional”). Finalmente, o livro relembra os casos das refinarias
Premium I, Premium II, Abreu e Lima e a compra da refinaria de Pasadena, obras
grandiosas, porém custosas aos cofres públicos. O capítulo faz um apanhado
histórico dos prejuízos que essas obras causaram à Petrobrás, concluindo que o
uso de premissas irrealistas de custo operacional, produção, prazo e investimento
foi o responsável pelo prejuízo nas operações da empresa. Em 2008, ela era a
segunda maior empresa do mundo; em 2016, ela havia despencado para a 249ª
posição no ranking das empresas mais valiosas do mundo.
O capítulo 13 narra como o governo federal virou
uma fábrica de dividendos para si próprio. Inicialmente, apenas a partir de
2000, com a estabilidade econômica, as empresas federais passaram a pagar
dividendos para a União. Em 2012 foi atingido o pico histórico de dividendos
pagos à União, no total de 28,02 bilhões de reais. Todavia, esse número recorde
em 2012 não foi fruto de atividade econômica. Na realidade, tratava-se de
manobra financeira para maquiar as contas públicas, através da alocação de
recursos no BNDES. O Tesouro colocava papeis diretamente no BNDES, repassando
os títulos para a carteira da instituição, que os foi oferecendo no mercado na
medida da necessidade de suas operações. Enquanto não colocava os papéis no
mercado, o banco computava os rendimentos dos títulos como lucro e repassava o
lucro ao Tesouro na forma de dividendos. Tratava-se, portanto, de empréstimo
disfarçado, operação que não tinha impacto no caixa do Tesouro nem era captada
pelas estatísticas do resultado primário. Esse estratagema ajudava a União a
fechar as suas contas. Esse foi o início da contabilidade criativa, o que gerou
falta de credibilidade da contabilidade fiscal brasileira.
O capítulo 14 narra os efeitos deletérios
que as sucessivas desonerações tributárias causaram no caixa da União. Após
breve histórico sobre as diversas tentativas de alteração do sistema, o
capítulo foca na MP 540/2011, a qual autorizou a desoneração da folha de
pagamentos, no contexto do Plano Brasil Maior – uma série de medidas destinadas
a estimular as exportações e o investimento da indústria. Muito embora o
objetivo fosse o de copiar o modelo europeu de “desoneração fiscal” para tornar
os produtos mais competitivos, o governo foi aumentando cada vez mais o escopo
da desoneração. Nesse sentido, editou as medidas provisórias 563, 582 e 601
aumentando cada vez mais os setores abrangidos pela desoneração. O custo da
desoneração somou, entre 2012 e 2015, mais de 54,3 bilhões de reais na
arrecadação da previdência social, o que levou à piora do déficit da
previdência. O resultado foi a queda real de 5,6% nas receitas da União; porém,
o governo continuou mantendo os gastos em crescimento acelerado, o que levou a
uma queda continuada do superávit primário da União, a qual caiu 2,14% do PIB
apenas em 2011. Em 2015, foi registrado um déficit primário de 2,01% do PIB,
demonstrando que a perda da arrecadação, combinada com aumento de despesas,
culminou em um grave problema fiscal.
O capítulo 15 narra como o TCU descobriu as
pedaladas fiscais e as manobras financeiras que a União vinha adotando para
fechar suas contas. Os auditores do TCU constataram, analisando as contas de
2013, que o patrimônio líquido da União podia estar superavaliado em mais de 2
trilhões de reais, em razão da ausência de depreciação dos bens imóveis e de
passivos ocultos relacionados a déficits atuariais e demandas judiciais contra
a União. Em 2013 também foram identificadas as pedaladas fiscais citadas nos
capítulos anteriores, bem como a contabilidade criativa. O capítulo também
narra a disputa eleitoral de 2014, ano em que o governo não chegou sequer a 10%
da meta do superávit primário, intensificando o uso das pedaladas fiscais para
fechar as contas daquele ano. A análise das contas de 2014 realizada pelo TCU,
entretanto, identificou, ainda, que houve omissões intencionais na edição de
decretos de contingenciamento em desacordo com o comportamento das receitas e
despesas; ou seja, não efetuou o contingenciamento das despesas discricionárias
em montante suficiente par ao cumprimento da meta fiscal em vigor, bem como determinou
abertura de créditos suplementares sem autorização legislativa.
O capítulo 16 rememora o boom das
commodities e como elas foram importantes para alcançar um alto patamar
econômico. Relembra-se que de 2005 a 2010 o Brasil surfou na alta dos preços das
commodities, acumulando reservas e aumentando a força do Real. Esse processo
acabou gerando um déficit comercial na indústria de manufaturados. O ciclo das
commodities começou a fechar em 2012, e o Real começou a se desvalorizar. Em
setembro de 2015 o dólar disparou acima dos 4 reais, levando a uma diminuição
do déficit em transações correntes, vindo este a baixar para 1,67% do PIB em
2016 contra 3,3% do PIB em 2015.
O capítulo 17 narra o caminho percorrido
por Arno Augustin até se tornar secretário do tesouro. O livro narra um breve
perfil de Arno Augustin, descrevendo-o como membro da Democracia Socialista,
uma linha de tendência trotskista caudatária das ideias do economista e político
marxista Ernst Mandel. Em razão da divisão de cargos entre as diversas
correntes internas do PT, e considerando o fato de Arno Augustin ter sido secretario
de fazenda do governo de Olívio Dutra ao mesmo tempo em que Dilma Roussef foi
secretaria de Minas, Energia e Comunicação, havia um laço mais estreito entre
ambos, o que propiciou a ascensão de Arno. O livro afirma que Arno nunca
acreditou em equilíbrio fiscal como condição para o crescimento econômico,
tampouco na transparência das informações, chegando a afirmar que era bom o
mercado não saber como o governo faria para alcançar a meta. Exemplo disso é
que desde 2010 o governo não pagava a despesa do BNDES com a equalização dos
juros dos empréstimos do PSI, não pagava a despesa do Banco do Brasil com a
equalização dos juros do créditos rural (Plano Safra). Tal fato vinha sendo
criticado por técnicos do Tesouro desde 2013, quando vários diagnósticos sobre
a situação fiscal do Brasil vinham sendo produzidos pelos técnicos do Tesouro. A
situação ficou mais grave quando a Caixa pediu que a Câmara de Conciliação e
Arbitragem da Administração Federal interviesse para determinar que fossem
feitos os repasses necessários para o pagamento da verba do Bolsa Família, os
quais vinham sendo sistematicamente atrasados. Auditores do TCU constataram, em
2014, que o atraso no pagamento de subsídios e programas sociais tinha sido
proposital, com o objetivo de abrir espaço para a realização de outras
despesas, tudo realizado conforme orientações de Arno Augustin e um seleto
grupo de técnicos do Tesouro.
O capítulo 18 narra como o aumento dos valores
gastos com benefícios sociais colaboraram para a derrocada das contas públicas.
Em 2016, o Tesouro Nacional quantificou que entre 2003 e 2015 houve uma forte
elevação do gasto social. A despesa com benefícios previdenciários subiu para
0,97 ponto percentual do PIB no período mencionado. Outros dois destacados
foram o gasto com assistência social (0,78 % do PIB) e a despesa com educação e
cultura (0,74% do PIB). Ainda conforme o estudo, o gasto social passou a
representar 67,3% do PIB em 2015, enquanto que em 2002 tinha sido de 59,9%.
Esse aumento foi possível em face da política de aumento real do salário
mínimo, dado que os benefícios eram sempre calculados de acordo com o valor do
salário mínimo. O problema é que enquanto a arrecadação começou a diminuir, o
gasto social do governo continuou em expansão, com a criação de mais programas,
tais como o Minha Casa, Minha Vida, Pronatec, Ciência sem Fronteiras e vários
outros. Para continuar a gastar, o governo sacrificou a meta do resultado
primário, o que terminou por levar a um déficit gigantesco.
O capítulo 19 fala do “estilo Dilma”,
caracterizado pelo controle dos detalhes dos processos decisórios, impaciência
e mudanças súbitas de opinião. O livro narra vários episódios do “estilo
Dilma”, tal como arredondamento de valores sem qualquer tipo de estudo prévio
ou mesmo ter ideia do impacto fiscal das suas decisões. Exemplo disso é a
avaliação de quanto o programa “Minha Casa Melhor” poderia emprestar ao
cidadão. Inicialmente confrontada com o fato de que a faixa de empréstimo
proposta, de R$ 3.000,00, não daria para comprar muita coisa, a então
Presidente afirmou “Então põe cinco mil”, sem qualquer tipo de controle ou
avaliação do impacto da medida. O livro narra, também, a relação entre João
Santana e Dilma, narrando como aquele passou a ter ascendência sobre essa,
sobre como ele construiu a imagem de durona porém terna, e como isso
influenciou a construção de sua imagem. Tudo era feito em nome da imagem, sem
considerar as contas públicas e os impactos das decisões tomadas em prol do
marketing.
O capítulo 20 narra o início do último ano
do governo Dilma, a partir de sua eleição em 2014, porém com foco nas difíceis
tarefas a serem executadas pelo novo Ministro da Fazenda, Joaquim Levy. O plano
para a economia traçado por Levy consistia em corrigir os preços de energia e petróleo,
fazer um superávit fiscal para manter o grau de investimento e permitir queda
dos juros, reestruturar ICMS e PIS/COFINS para estimular investimentos, rever
as despesas públicas e passar um pente-fino em vários programas sociais. Muito
embora tenha obtido sucesso em parte do seu projeto (como por exemplo o acerto
nas tarifas públicas, pagamento das pedaladas, melhora das condições dos
leilões de rodovias e aeroportos, redução de incentivos tributários), o fato é
que Levy não teve força política governamental necessária para conduzir a
elaboração de um orçamento sustentável para 2016. Além da rápida queda de
arrecadação em 2015, a agenda de Levy foi esvaziada pela própria base governista,
que permitiu fechar 2015 com um déficit primário de 1,88% do PIB, uma conta de
juros de 8,5% do PIB e dívida bruta do setor público alocada em 66,2% do PIB.
Com as contas em frangalhos, a perda de apoio da base política, o governo Dilma
teve um último e derradeiro fato contra si, que foi a prisão do senador
Delcídio do Amaral, quem acusou a presidente Dilma e o ex-presidente Lula de
crimes de responsabilidade e também de querer atrapalhar as investigações da
Lava-Jato.
O capítulo 21 fecha com uma breve recapitulação
dos movimentos políticos que levaram à escolha de Dilma por Lula, bem como o
processo de renovação do mandato. A certa altura considerou-se a sucessão de
Dilma por Lula, em face da deterioração econômica. A pesquisa Focus, do Banco
Central, espelhava a trilha da piora das condições econômicas. A pesquisa
realizada no final de 2013 tinha projetado para 2014 um crescimento do PIB de
2%. A de 2014 reduziu a expectativa para 1,63%. No dia do lançamento oficial da
campanha de reeleição a previsão caiu
para 0,7% e, cinco dias após a eleição de Dilma, a previsão de crescimento era
de 0,24%. O capítulo finalizada com o resgate dos bastidores sobre a troca de
Mantega por Levy, bem como os problemas das tarifas públicas, a excessiva
gastança para garantir a eleição de Dilma e a constatação de que não haveria
mais espaço para erros na política fiscal.
