Debate sobre politica industrial - artigos de Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli

Artigos que trazem um pouco de luz ao pífio (e medíocre) debate (se o nome se aplica) político-econômico sobre a propalada desindustrialização brasileira, sobre a trajetória recente da participação da indústria na formação do PIB e sobre suas consequências estruturais ou sistêmicas para a economia brasileira, para seu desenvolvimento econômico e social e para o futuro da nação.
Paulo Roberto de Almeida

Crescimento com ou sem exclusão
Pedro Ferreira e Renato Fragelli
Valor Econômico – 22 de julho de 2011

Há por parte de alguns economistas e políticos de esquerda uma nostalgia dos anos dourados do crescimento brasileiro, que iria do pós-guerra até o fim dos anos 70. O crescimento acelerado nestes anos leva muitos a separarem as escolhas econômicas do ambiente político e do quadro social, e olhar como altamente positivo o resultado final das políticas nacional-desenvolvimentistas. Diferentemente do ocorrido naqueles anos, o crescimento atual se dá em regime democrático e com melhoria da distribuição de renda.
A persistência da atual retomada, entretanto, exige um diagnóstico racional dos erros e acertos do passado, para que não se cometam no presente os erros que podem levar a frustrações no futuro.
Entre 1950 e 1979, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro cresceu a mais de 7% ao ano, ou 4,4% em termos per capita. No período, a renda média do brasileiro aumentou três vezes e meia. A base produtiva diversificou-se de forma expressiva permitindo que uma nação que antes da guerra tinha mais de 60% de sua mão de obra no campo, chegasse em 1980 com metade dessa figura e produzindo os mais diversos tipos de produtos industriais.
Esse o lado bom: crescemos muito. Para atingirmos isso, além de um cenário internacional altamente favorável, contamos com uma série de agressivas políticas econômicas. Entre elas a substituição de importações, que se iniciou com bens de consumos duráveis, mas nos anos 70 se estendeu para bens de capital e intermediários. Além disso, houve uma participação decidida do estado na economia, com produção direta em setores considerados estratégicos, gigantescos investimentos em infraestrutura e financiamento subsidiado ao investimento privado.
Fim da inflação, educação e políticas sociais agressivas explicam grande parte das melhorias sociais
Essa estratégia de crescimento ignorou ou deu baixíssima prioridade à educação. Suas políticas sociais eram quase inexistente e por falta de foco não atingiam os pobres. Esse o lado ruim do Nacional Desenvolvimentismo: os benefícios do alto crescimento não chegaram ao grosso da população brasileira. Em 1970, 33% dos adultos brasileiros não sabiam ler (54% no Nordeste!) e a média de escolaridade da população adulta era de 2,4 anos de estudo, sendo que em 13 estados essa média não passava de dois anos. O percentual de pobres na população era de 67%, isto é, dois em três brasileiros. A mortalidade infantil no Nordeste era de 180 mortos por mil nascidos, quando a média na América do Sul era menos da metade dessa cifra e nos Estados Unidos exatamente um décimo.
O lado ruim não fica por aí. Segundo dados do Centro de Políticas Sociais da FGV, entre 1960 e 1970, a renda dos 5% mais ricos aumentou 75%, mas a da metade mais pobre somente 15%. A desigualdade de renda que já era alta experimentou no período sua maior deterioração decenal em todos os tempos.
Hoje já está bem estabelecido que fatores ligados à educação são os principais determinantes da pobreza e da distribuição de renda. Assim, por trás desse trágico quadro de exclusão e miséria observado durante o período Nacional-Desenvolvimentista estão as escolhas de política econômica, que basicamente privilegiaram o investimento em capital físico e ignoraram o capital humano, a educação e políticas compensatórias.
O reconhecimento da ligação entre nossa pobreza e as políticas de crescimento "estruturalistas" do passado seria fundamental para ordenar o debate atual sobre nossas escolhas de política econômica. Ao separar um assunto do outro - como se indicadores sociais tivessem vida independente e não fossem influenciados pela economia - economistas dessa corrente, muito deles em posições chaves no atual governo, defendem ou implementam políticas semelhantes àquelas do passado sem atentar para o caráter altamente regressivo e conservador das mesmas.
O Brasil vive nos últimos 15 anos um período único de crescimento com redução de pobreza. É verdade que o crescimento está abaixo do observado entre 1950 e 1980, mas ainda assim acima da média histórica dos países ricos: nos últimos 16 anos crescemos a 2,7% ao ano em termos per capita e quase 3% durante o governo Lula. Ao mesmo tempo, as medidas de desigualdade nunca estiveram tão baixas e a pobreza vem caindo aceleradamente, cerca de 68% desde o Plano Real e 16% somente em 2010. Embora ainda não haja consenso sobre as causas da queda da pobreza, parece certo que o fim da inflação, o aumento da educação e políticas sociais agressivas explicam grande parte das melhorias sociais.
Esse quadro deveria ser o nirvana dos economistas desenvolvimentistas e de esquerda. Entretanto, em sua grande maioria teimam em defender políticas concentradoras de renda ou repetir um mantra estruturalista altamente excludente, que é reproduzido por alguns desavisados e por muitos interessados. Como por exemplo, a desvalorização cambial a qualquer custo e subsídios ao investimento do grande capital para a formação de grandes grupos nacionais. Seria mais sensato que defendessem políticas realmente progressivas, como educação de mais qualidade, saneamento universal e fim dos subsídios, de forma que o benefício do crescimento atingisse ainda mais os pobres.

Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli Cardoso são professores da Escola de Pós-graduação em Economia da Fundação Getulio Vargas.
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O fantasma dos anos cinquenta
Pedro Ferreira e Renato Fragelli
Valor Econômico – 30/05/2011

Neste momento em que a indústria brasileira passa por mares revoltos devido à crescente valorização cambial, mais do que nunca seria oportuno uma reflexão sobre a estratégia nacional de apoio à industrialização. Entre a década de 1950 e o início da década de 1990, o país experimentou de tudo em matéria de proteção à indústria: barreiras tarifárias, taxas de câmbio múltiplas, lei de similaridade nacional, reserva de mercado no setor de informática, crédito subsidiado, além da ação direta do Estado em setores intensivos em capitais ditos "estratégicos".
A teoria que fundamentou a política industrial brasileira foi desenvolvida na década de 1950. Ela baseava-se na premissa de que, a longo prazo, os preços internacionais dos produtos primários estavam fadados a uma inexorável desvalorização em relação aos dos industrializados. Segundo a teoria, os países industrializados aprimoravam continuamente suas técnicas de produção, o mesmo não acontecendo nos países subdesenvolvidos que produziam produtos primários. Assim, enquanto o aumento da produtividade sancionava elevação dos salários nos países industrializados, a estagnação tecnológica aliada ao acelerado crescimento populacional forçava a queda de salários nos países produtores de bens primários. Países com pouco capital e mão de obra não especializada, ao permanecerem exportadores de bens primários, estariam condenados ao subdesenvolvimento. O problema era agravado pelo fato de Europa, Japão e EUA protegerem seus setores agrícolas.
Não é mais sensato investir na produção daquilo que outros países não podem fazer por insuficiência de dotações?
A premissa da desvalorização dos preços dos bens primários em relação aos bens industriais não encontra suporte empírico no mundo atual. Após abandonarem as fracassadas experiências socialistas e as estratégias de desenvolvimento autárquico, países da Europa Oriental, China e Índia se juntaram decididamente às economias de mercado. Junto com eles, trouxeram uma gigantesca oferta de mão de obra que antes vivia na agricultura de subsistência. Essa transformação teve dois impactos gigantescos sobre os mercados de produtos industriais e primários. O primeiro é que os milhões de trabalhadores que abandonaram a agricultura se direcionaram para a indústria dispostos a trabalhar por salários baixíssimos; o segundo é que essa imensa população passou a importar os bens agrícolas que, bem ou mal, antes produzia em regime de subsistência.
Como se trata de populações imensas, suas ações alteraram significativamente os preços internacionais. O resultado são preços internacionais de bens industriais declinantes, acompanhados de preços de bens primários crescentes. Exatamente o oposto do que diziam as teorias da década de 1950. O problema é agravado pela alta taxa de poupança nesses países que lhes permite manter uma taxa real de câmbio desvalorizada, sem grandes pressões inflacionárias.
Também a hipótese de estagnação da tecnologia de produção de bens primários não encontra suporte na atualidade. Na agricultura, a revolução produtiva gerada pelas pesquisas da Embrapa fala por si só. Na extração de recursos naturais, a evolução tecnológica permite a extração de petróleo e outros minerais a profundidades inconcebíveis há apenas uma década.
Foi-se o tempo em que o que tinha valor era necessariamente produzido na indústria. No pragmático mundo do pós Guerra Fria, qualquer país com macroeconomia estável, mão de obra barata em relação a sua qualificação e direitos de propriedade razoavelmente confiáveis atrai indústrias de média tecnologia. Esse tipo de indústria gera empregos locais, mas não embute gordas margens. Por exemplo: o valor adicionado domesticamente às exportações de computadores chineses é menos que 5% do valor adicionado total. Por exigência da competição nos mercados internacionais, os salários pagos nesse tipo de indústria tendem a se igualar aos baixos salários recebidos por chineses.
Após meio século de política industrial, com sucessos em poucas áreas e fracassos em muitas outras, o Brasil encontra-se diante de um novo paradigma que parece não ter sido corretamente compreendido pelos formuladores de suas estratégias. Não apenas se insiste na formula de meio século atrás, como se está dobrando a aposta, conforme atestam as recentes capitalizações bilionárias do BNDES. Persiste-se no modelo de fortes subsídios creditícios à indústria - distribuídos segundo critérios obscuros que privilegiam grandes empresas - num mundo onde sequer está claro que a indústria continue a ser a fonte da prosperidade. Há que se levar em conta, por exemplo, que nas economias avançadas mais de 70% do PIB é gerado no setor de serviços.
Dado o estágio de industrialização já alcançado pelo Brasil, qual é hoje o caminho da prosperidade? Produzir domesticamente o que qualquer país pode fazer, igualando os salários dos brasileiros aos dos chineses? Fabricar o que poderia ser comprado a baixo preço no exterior? Ou aprofundar a produção daquilo que outros países não poderão fazer por insuficiência de dotações? A política econômica recente tem privilegiado a proteção à industria a qualquer preço; está na hora de repensar esse modelo e partir para uma estratégia mais equilibrada e racional, abandonando uma visão obsoleta onde o Estado escolhe os vencedores e campeões.

Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli Cardoso são professores da Escola de Pós-graduação em Economia da Fundação Getulio Vargas.
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Desindustrialização e o Pato Donald
Pedro C. Ferreira e Renato Fragelli
Valor Econômico – 03/09/2010

Não será advogando políticas que só beneficiam a indústria que se conseguirá acelerar o crescimento do país

A despeito da celeuma recente sobre uma suposta desindustrialização do país, não há evidência forte de que isso venha ocorrendo. Ao contrário, a indústria nacional tem crescido a taxas bastante altas. Isso não impediu aqueles que sempre preconizaram a desvalorização cambial como estratégia para combater os efeitos nefastos da desindustrialização de insistirem nos mesmos argumentos, agora como medida de combate aos supostos efeitos negativos da "re-primarização" da pauta de exportações.
Os efeitos presumidamente negativos das exportações de commodities sobre a economia brasileira carecem de base empírica e teórica, bem como agridem o bom senso. Não há estudos relevantes estimando o efeito da composição da pauta de exportação sobre crescimento. Pode-se identificar a origem dessa ideia na tradição do pensamento dito "desenvolvimentista". A premissa - ou dogma - é que a indústria seria (sempre) o setor mais dinâmico da economia, aquele onde se daria a adoção e criação de novas tecnologias, o setor que puxa a reboque os outros. Uma vez aceita essa hipótese, segue-se como prescrição de política econômica que qualquer fator que pareça prejudicar a indústria - valorização cambial, abertura comercial, juros elevados etc. - deveria ser "corrigido" o mais rapidamente possível, independentemente dos custos implicados por tal decisão sobre o resto da economia.
A ênfase excessiva na industrialização ignora dois fatos importantes. O primeiro é que inovação tecnológica não é prerrogativa do setor industrial. Numa semente de soja produzida no Cerrado há embutidos bilhões de dólares em pesquisa desenvolvida pela Embrapa e empresas privadas. A tecnologia gerada por essas pesquisas foi responsável por um espetacular aumento de produtividade de muitas outras culturas no país, bem como da agroindústria. As exportações agrícolas dispararam não só porque a demanda externa cresceu, mas porque o Brasil tornou-se tecnologicamente avançado e altamente competitivo.
O segundo fato ignorado é que, ao longo de suas trajetórias de crescimento, os países sofrem uma transformação estrutural em que o trabalho é inicialmente realocado da agricultura para indústria - tal como na China atual, e no Brasil dos anos 1950 a 1970 - e, posteriormente, da indústria para os serviços. Na Espanha, por exemplo, entre 1960 e 2000, o emprego na agricultura caiu de 42% do total para 7%; na indústria, de 34% para 30%; enquanto no setor de serviços, saltou de 24% para 63%. Na Bélgica, no mesmo período, o emprego na agricultura caiu de 29% do total para 2%; na indústria de 28% para 23%; enquanto nos serviços cresceu de 43% para 75% do total. Números semelhantes se observam nos países mais avançados do planeta.
Há cerca de 20 anos, as ações da U.S. Steel foram substituídas pelas da Walt Disney no índice Dow Jones. Isso não significa que, para a economia americana, uma chapa de aço seja menos importante que o Pato Donald ou o Buzz Lightyears. Mas constitui um sinal da influência do setor de entretenimento e, de forma mais geral, do setor de serviços no PIB americano.
Uma inexorável consequência do crescimento do setor de serviços é o fato aritmético de que a produtividade média da economia, bem como sua taxa de crescimento, serão largamente influenciadas, senão determinadas, pelo que ocorre nesse setor. O desempenho da indústria continuará a impactar positivamente muitos subsetores do terciário, mas é pouco provável que um setor que tende a recuar para 20% da economia determine o desempenho agregado.
Aqui se encontra um grave problema brasileiro: nos anos recentes, o setor terciário cresceu a uma taxa muito baixa, tanto em comparação com outros países quanto com outros setores domésticos. No início dos anos 1950, segundo dados do Groningen Growth and Development Centre, a produtividade do setor de serviços (excluindo setor público) no Brasil era de cerca de um quarto do observado nos EUA. Se isto já era ruim, em 2005 a situação tornou-se bem pior: a produtividade média caiu para cerca de um décimo da americana! Em termos relativos, andamos para trás, pois enquanto a produtividade no setor terciário americano aumentou 250%, no período, aqui cresceu menos de 20%.
Em resumo, como em todos os países de renda média e alta, o Brasil tende a se tornar uma economia com predominância do setor de serviços, mas é justamente nesse setor que a produtividade está quase estagnada. Os economistas brasileiros não têm se dedicado ao estudo do setor terciário com a mesma intensidade que estudam a indústria e agricultura. Não será advogando políticas que somente beneficiam a indústria, ou criando falsos problemas como a "re-primarização" da pauta de exportações, que se conseguirá acelerar o crescimento futuro do país. É preciso identificar o que fazer para que, em alguns anos, o Cebolinha e a Turma da Mônica façam parte do Ibovespa, isto é, como aumentar o dinamismo e a produtividade dos setores de entretenimento, comércio, transporte, turismo, entre outros.

Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli Cardoso são professores da Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getulio Vargas
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Por que subsidiar o capital?
Pedro C. Ferreira e Renato Fragelli
Valor Econômico – 22 de julho de 2010

Em artigo anterior (Valor 28/05/10), argumentamos com dados que a maior parte do atraso brasileiro em relação aos países mais ricos deve-se à ineficiência geral da economia e à baixa escolaridade da população. Juntos, os dois fatores explicam cerca de 85% da diferença entre a renda per capita do Brasil e a dos EUA; os 15% restantes se devem à insuficiência de capital. Entretanto, mesmo não sendo a insuficiência de capital o principal entrave ao avanço do país, as políticas de promoção do crescimento em vigor teimam em repetir a mesma estratégia adotada nas décadas de 1950 a 1970, priorizando volumosos - e custosos - financiamentos à acumulação de capital.
Em artigo recente, Mansueto Almeida, economista do IPEA, estimou em cerca de R$ 10 bilhões o volume anual de subsídio concedido pelo BNDES a empresas. Só para efeito de comparação, o programa Bolsa Família, que atende 12 milhões de famílias pobres, custa R$ 13 bilhões anuais. O subsídio é caracterizado pelo fato de que o financiamento da dívida do governo federal - único acionista do BNDES - gira em torno da taxa Selic (10,25% ao ano ontem), enquanto o banco empresta às firmas a TJLP (6% ao ano).
Em contraste com os critérios transparentes adotados pelo governo federal na concessão da Bolsa Família, o BNDES, ao definir quais setores e empresas terão acesso a seus créditos subsidiados segue critérios obscuros. Dado que os principais beneficiados dos empréstimos são grandes conglomerados, trata-se de uma brutal transferência de recursos de todos os brasileiros para os acionistas destas empresas. Os financiamentos a TJLP constituem hoje um Bolsa Família às avessas, e as recentes capitalizações do banco - R$ 180 bilhões - indicam que a benesse para poucos tende a se expandir.
Subsídios creditícios a grandes conglomerados, além de contribuírem para agravar a má distribuição de renda, desestimulam o desenvolvimento do mercado de capitais e geram pouco incentivo a investimentos em aprimoramento tecnológico, pois a defasagem tecnológica que reduz a rentabilidade é compensada pelo subsídio. Não há evidência de que empresas "campeãs", escolhidas por sábios tecnocratas ou grandes oligopólios, sejam mais eficientes do que empresas menores.
Ao contrário, a evidência mostra o oposto. Causa surpresa, portanto, que economistas supostamente progressistas insistam em defender políticas ineficazes para promoção do crescimento e que transferem renda aos mais ricos.
Uma boa política econômica precisa ponderar custos e benefícios ao estabelecer suas prioridades. Se, por exemplo, o objetivo é a geração de empregos, deve-se verificar se o número de postos de trabalho a serem criados pelo subsídio supera o de postos destruídos pela tributação que custeia os subsídios. A tolerância - ou até mesmo simpatia - da sociedade em relação ao crédito público subsidiado decorre do fato de que os empregos criados são facilmente observáveis, pois concentram-se no setor escolhido pela tecnocracia, ao passo que os empregos destruídos são de difícil identificação, pois estão dispersos nos setores onerados pelo imposto que financia o subsídio.
A pesada estrutura tributária brasileira, com seu cipoal de impostos e contribuições sobre as mais diversas bases de incidência, inviabiliza hoje incontáveis empreendimentos. Ela é responsável, em larga medida, pelo tamanho exagerado da economia informal no país. Firmas informais tendem a ser menos produtivas, pois não têm acesso a crédito, o que as impede de investir em avanços tecnológicos, além de sofrerem com a alta rotatividade da mão de obra. No caso das empresas grandes, a tributação excessiva incentiva a concentração em poucas companhias, cujo poder de mercado permite a convivência com a exação fiscal. A menor competição desestimula os ganhos de produtividade.
O caminho para o crescimento está no foco em políticas que visem aumentar a eficiência geral da economia e que atinjam os agentes econômicos de forma mais equânime. São medidas institucionais de micro (e algumas macro) reformas voltadas para a redução de distorções. Exemplos urgentes são a redução da tributação sobre a folha salarial e sobre investimento, bem como eliminação de impostos em cascata. Uma estrutura tributária mais enxuta e menos distorcida incentivaria o investimento e a formalização. O resultado seria maior crescimento, com a vantagem que todas as empresas, de todos os setores, se beneficiariam, e não um grupo específico escolhido segundo critérios questionáveis.
É curioso que a mesma tributação elevada que contribui para que muitas empresas se mantenham na informalidade seja usada para subsidiar as grandes. Tira-se de quem não tem para se dar a quem tem. Será que isso é que se entende por ideias desenvolvimentistas?

Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli são professores da Escola de Pós-Graduação em Economia da FGV