Fernando Dantas
Blog Estadão, 13 de julho de 2013
As manifestações de junho continuam a estimular o debate sobre o modelo político-econômico brasileiro, e seus problemas. Recentemente, como tratado na minha coluna de segunda-feira, desenrolou-se a discussão sobre as causas mais profundas do mau funcionamento do Estado brasileiro.
Em longo artigo, o economista André Lara Resende, um dos pais do Plano Real, apontou para um setor público voltado para si mesmo, enquanto que Samuel Pessôa, do Ibre/FGV e Mansueto Almeida, do Ipea, responderam com comentários e artigos em que enfatizam que foram as demandas de transferências pela sociedade que debilitaram a capacidade do Estado de investir e de alocar recursos de forma mais eficiente.
Uma excelente contribuição a esse debate é um trabalho recente dos economistas Marcos Lisboa, diretor vice-presidente do Insper, e Zeina Latif, intitulado (na versão em inglês a que teve acesso este colunista) “Democracy and Growth in Brazil” (Democracia e Crescimento no Brasil). O artigo na íntegra está aqui.
O estudo é longo, e centra-se na ideia de que o Brasil é um país onde é particularmente forte o “rent-seeking”, expressão em inglês da literatura econômica que significa, nas palavras dos autores, “o processo pelo qual grupos especiais conseguem obter privilégios e benefícios de agências do governo”.
O trabalho de Lisboa e Zeina (que é colunista da Agência Estado) historia as causas do “rent-seeking” no Brasil e descreve as suas atuais manifestações, além de mostrar como a literatura econômica explica o fenômeno, e como essas tentativas de interpretação se aplicam ao caso brasileiro. Há também uma detalhada análise das relações entre crescimento, democracia e rent-seeking, de forma geral e no Brasil.
É um longo estudo, do qual eu destacaria dois aspectos: as quatro diferentes formas pelas quais o rent-seeking se manifesta no Brasil de hoje, e as sugestões dos autores para atacar o problema, o que seria positivo tanto para o crescimento econômico como para o fortalecimento da democracia.
A primeira forma de rent-seeking nacional, segundo Lisboa e Zeina, vem por meio de impostos e transferências. Eles notam que o aumento da carga tributária e dos gastos sociais não é um fenômeno isolado do Brasil, mas sim uma tendência global que se fez presente sobretudo no século XX. O problema nacional, acrescentam, é que o Estado brasileiro arrecada de uma forma demasiadamente complicada, o que atrapalha a atividade econômica, e distribui mal.
Assim, apesar da introdução de programas bem elaborados e bem sucedidos, como o Bolsa Família, a ação do governo brasileiro, em termos de taxar e redistribuir, não melhora a distribuição de renda de forma agregada, segundo alguns estudos citados por Lisboa e Zeina. Uma das razões é que os benefícios distribuídos pelo governo são muito concentrados. Assim, o sistema previdenciário é responsável por 85% das transferências do governo para as famílias, o que equivale a 11% do PIB. Mas a distribuição dos benefícios previdenciários é concentrada, não contribuindo para reduzir a desigualdade de renda disponível.
Um exemplo de “rent-seeking” tributário citado pelos autores é a Zona Franca de Manaus, cujos subsídios foram criados para ser temporários, mas vêm se estendendo indefinidamente. Incentivos fiscais de pelos menos R$ 24 bilhões teriam sido concedidos em 2011, o que equivale a 0,6% do PIB, para um sistema de produção que exporta muito pouco (menos de 3% do faturamento das empresas) e “sobrevive com base na demanda doméstica cativa e barreiras ao comércio que protegem a produção local”.
O segundo mecanismo de “rent-seeking” listado pelos autores sãos “as transferência compulsórias de dinheiro fora do orçamento do governo”. Lisboa e Zeina exemplificam com o Sistema S, que se alimenta de deduções em folha salarial, e que arrecadou 0,3% do PIB em 2010. Outro caso semelhante é o FGTS, que captou perto de 1,7% do PIB em 2010. Segundo Lisboa e Zeina, “não há nenhum mecanismo transparente para avaliar o custo-benefício desses instrumentos e o seu custo de oportunidade em relação a utilizações alternativas ou aumentos do salário real”.
O terceiro item da lista são os subsídios cruzados, que vão da regulação do seguro-saúde aos serviços de infraestrutura, incluindo até a “meia-entrada” para eventos artísticos e culturais.
Uma faceta particularmente importante dos subsídios cruzados envolve o setor de crédito, onde, como os autores observam, a parcela de 20% dos empréstimos subsidiados (excluindo o BNDES) pagou um spread médio de 3,5% em 2012, comparado com 20% para o crédito livre.
No caso do BNDES, eles notam que os empréstimos aumentaram “dramaticamente” de 6% para 11% do PIB depois da crise global, com subsídios implícitos calculados em R$ 22,8 bilhões em 2011.
O quarto mecanismo, finalmente, é o protecionismo comercial. O Brasil está no grupo das economias mais fechadas do mundo, quando se mede o nível e a complexidade das tarifas e das barreiras não tarifárias, e a eficiência dos procedimentos de importação.
Propostas
Lisboa e Zeina têm duas propostas básicas para ajudar a iniciar o desmonte da “República da Meia Entrada”, como já vem sendo ironicamente descrito o Brasil que sai dessa chave interpretativa onde o “rent-seeking” é o elemento central.
A primeira seria a criação de uma agência governamental responsável por contabilizar os objetivos e os resultados de todas as políticas públicas. Para os dois autores, “transparência e responsabilização são essenciais para prover ferramentas democráticas que permitam à sociedade decidir sobre intervenções governamentais”.
A segunda sugestão é que toda intervenção governamental tenha de ser inteiramente contabilizada no Orçamento, acabando assim com o ocultamento do custo dos milhares de “meias-entradas” distribuídas pelo Estado brasileiro. Eles admitem que, dada a dimensão do “rent-seeking” no Brasil, esta segunda proposta “está longe de ser modesta”.
Lisboa esteve à frente, em 2002, da elaboração da chamada “Agenda Perdida”, um documento de propostas econômicas, com foco na microeconomia e na regulação, que foi adotado pelo ex-ministro da Fazenda Antônio Palocci, no início do primeiro mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva.
Lisboa foi para o governo junto com a “Agenda Perdida”, como secretário de Política Econômica da Fazenda. Lá, comandou a bem sucedida implementação de boa parte das propostas, com destaque para a área de crédito, com o deslanche do consignado e dos empréstimos imobiliários.
Com a campanha eleitoral de 2014 já virtualmente iniciada, não seria má ideia que os pré-candidatos olhassem o que ele e Zeina têm para dizer.
Esse artigo foi publicado originalmente na AE-News/Broadcast
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