O que segue abaixo não tinha sido divulgado antes, por razões óbvias: trata-se de um parecer a um trabalho de acadêmico totalmente desmiolado, de um descerebrado pelo pensamento único dos companheiros, e que, sem qualquer sentido de autocrítica ou humildade, se permitiu enviar um monstrengo mal redigido a que ele deu o nome de artigo e o submeteu a uma revista acadêmica.
Não sei por que os editores resolveram mandar para mim, sem se dar ao trabalho de sequer ler um pouco para rejeitar liminarmente.
Perdi um bocado de tempo, não para rejeitar, mas para fazer ver a autor e editores que certas coisas não são admissíveis no mundo acadêmico.
Paulo Roberto de Almeida
O fantasma do
desenvolvimentismo na academia brasileira: um parecer
Paulo Roberto
de Almeida
Feito em Washington, 4 de julho de 2015.
Um ensaio desenvolvimentista no
século XXI – avanços e tropeços do governo Lula
[Observações do parecerista:
o artigo é subjetivo, pouco analítico, e politicamente enviesado. Em lugar de
proceder a uma análise objetiva das politicas econômicas e sociais dos dois governos
Lula, com base numa definição prévia, de tipo conceitual, do que seria uma
política desenvolvimentista, o autor já parte do pressuposto de que essas
políticas foram desenvolvimentistas de forma apriorística, sem qualquer
fundamentação nos dados econômicos e sem qualquer avaliação isenta dos
resultados das políticas implementadas. Existe um problema metodológico
fundamental, que inviabiliza qualquer outro defeito de tipo substantivo: para
legitimar essas políticas como desenvolvimentistas, o autor recorre aos
próprios discursos do poder, como se estes fossem o reflexo da realidade, e
ainda pior, transcreve intenções (de 2002 e de 2004), como se estas fossem o
resultado antecipado e garantido de suas teses pré-assumidas. Apenas com base
nessas deformações analíticas, o artigo deveria ser rejeitado sem quaisquer
outras considerações de detalhe. No entanto, como uma espécie de guia ao autor
do trabalho, sobre seus equívocos analíticos (não me pronuncio sobre suas
opções políticas), resolvi anotar cada uma das frases e parágrafos do seu
trabalho, indicando a cada vez a natureza dos problemas detectados. Os exemplos
e as razões de minhas objeções estão sempre anotadas entre colchetes, em
vermelho, e foram feitos ao longo de todo o texto; por isso recomenda-se ao
autor ler cada uma dessas anotações com atenção, e, se ele desejar, que procure
responder a cada uma delas, se puder. No formato apresentado e com os
argumentos que contém, o artigo não se sustenta como peça acadêmica, sendo
apenas um triste exemplo da mediocridade atual de nossas faculdades da área de
humanidade. Isto na hipótese de que se trate de mero acadêmico. Se for outra a
hipótese, arrisco a possibilidade de o autor trabalhar, como voluntário ou como
assalariado, para o próprio governo. Aliás, ele poderia se dedicar a escrever
discursos para a soberana de plantão: melhoraria um pouco o estilo e a
gramática, mas sem alterar muito a confusão entre intenções e resultados, entre
meios e fins.]
Resumo
O
artigo apresenta a síntese de pesquisa realizada sobre o caráter
desenvolvimentista do governo Lula. [A primeira observação que poderia ser feita é o que o
caráter desenvolvimentista do governo Lula é um dado ex-ante, ou seja um suposto prévio, não uma questão a ser
investigada e debatida, segundo as boas regras do método baconiano, ou
experimental; o autor já está tomando como certeza o que deveria ser uma
questão a ser objeto de exploração crítica; ele toma a afirmação como um
pressuposto de base real, o que denota um parti
pris ex-ante.] Após investigar discursos, documentos oficiais, normativos,
instrumentos de política, concluiu-se que a resposta é positiva, em grandes
linhas. [Discursos
e medidas governamentais são o último recurso de uma pesquisa isenta, devendo
ser tomados como hipóteses a serem testadas a partir dos dados empíricos e de
um debate apoiado em literatura de boa qualidade, preferencialmente de
economistas independentes do governo.] Considerou-se o conceito de
desenvolvimentismo, em sua historicidade [Desenvolvimentismo é um conceito de natureza política,
inteiramente dependente de como cientistas políticos ou economistas do
desenvolvimento manipulam o conceito; o historiador econômico poderia no máximo
examinar como certas políticas contribuíram, ou não, para um processo de
desenvolvimento sustentado, e a isto se resume sua “pesquisa” de caráter
histórico; o conceito, em si, não possui qualquer historicidade, e sim o
processo real, que ainda precisa ser examinado.]. Gestado no
contexto das industrializações induzidas por Estados nacionais,
latino-americanas e leste-asiáticas, [o único processo histórico induzido por um Estado industrial
foi a construção industrial realizada sob o stalinismo; todas as experiências
asiáticas ou latino-americanas foram realizadas pelo setor privado, com o
benefício eventual de políticas públicas, geralmente de caráter protecionista
ou realizando investimentos setoriais e em infraestrutura; a América Latina
teria se industrializado mesmo na ausência de políticas ativas por parte dos
respectivos Estados nacionais, da mesma forma como a Ásia, pois a industrialização
corresponde a um processo de diversificação econômica que se reproduz de modos
distintos em diferentes contextos societais; o papel do Estado no caso da AL e
da Ásia tem sido sobrevalorizado indevidamente, fazendo dele o centro do
processo, quando ele é um autor relevante, mas não indispensável; aliás, a América
Latina já vinha se industrializando antes da era das políticas ativas, como a
Europa periférica] vem sendo utilizado com frequência nos dias
atuais. [Esta é
outra afirmação absolutamente sem sentido, no contexto geral do crescimento
mundial: os dois maiores países que parecem se converter em locomotivas do
crescimento, a China e a Índia, exibem taxas robustas de crescimento não como
um presente do Estado, mas justamente porque se inseriram nas grandes redes
produtivas da globalização capitalista, por terem feito reformas internas no
sentido pró-mercado, por atraírem investimentos estrangeiros e por terem
capitalistas nacionais que se lançam na competição internacional; parece que o
autor do ensaio não está interpretando corretamente os dados da realidade
econômica mundial.] Um sinal
claro de reconsideração sobre a importância da intervenção estatal no sentido
de garantir novo patamar de desenvolvimento, não obtido nas experiências
anteriores. [A frase
não faz sentido, nem gramaticalmente, nem empiricamente; quem está proclamando
as excelências da intervenção estatal é um número muito seleto de economistas,
comprometidos com a chamada “nova matriz econômica”, que foi testada e
evidenciou suas claras limitações; e nem se tratou de industrialização, e sim
de incitação ao consumo, via expansão do crédito.] O Governo Lula se coloca no lugar histórico
dessa retomada, propondo especificamente que a inclusão social seja o eixo da
estratégia de crescimento. [Essa “conclusão” é claramente inadequada, em função dos
argumentos anteriores, e demonstra, uma vez mais, que o autor parte claramente
de uma postura “pró-desenvolvimentismo lulista”, sem sequer examinar os dados
reais da economia brasileira.]
1 Introdução
A eleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2002 consistiu num
marco da história política do Brasil. [Nenhum ensaio econômico que se respeite começa por um
ufanismo totalmente insustentável e injustificado; se o autor pretende realizar
um panegírico do governo Lula, ele deve optar por um manifesto partidário a
serviço do partido ou do governo, mas esse tom não cabe num artigo de revista
que deveria se pautar por uma postura de avaliação crítica da questão. Qual é a
questão? A de saber se as políticas do governo Lula foram, ou não,
desenvolvimentistas, e para isso a primeira tarefa é esclarecer conceitos,
saber o que é desenvolvimentismo, ver quais políticas podem ser inseridas nessa
caracterização, e depois examinar os dados da realidade; se supõe, que uma tal
postura se reflita em taxas robustas de crescimento econômico, saber quais as
fontes do crescimento e constatar se elas derivam, ou não, de tais políticas.
Esse é o caminho e cabe ver se o autor seguiu o roteiro.] Pela
primeira vez alguém oriundo das camadas populares e cuja candidatura fora
apresentada inicialmente pelo movimento social organizado alçou o mais alto
posto da hierarquia política. O simbolismo da posse e a autoimagem de mudança
que o presidente buscou construir em torno de seu governo não caminharam de
todo na direção que seus apoiadores históricos esperavam. Os avanços foram
cercados de contradições. [O artigo é um ensaio de história econômica, ou um panegírico
em favor de um governo?]
Em parte a presidência de Lula representou uma nova
perspectiva em relação a seus antecessores mais imediatos – os governos de acento
mais liberal de Cardoso e Mello – retomando a perspectiva mais intervencionista
predominante no Brasil e na América Latina dos anos 50 a 70. Por outro lado, os
avanços ocorridos encontraram claros limites impostos pelo arranjo que
assegurou a eleição de Lula à presidência na quarta tentativa. Parte do que
mudou tem a configuração de um retorno – a retomada do de um papel dirigista do
Estado sobre a atividade produtiva. [Esta é uma constatação de fato: o discurso do governo
pretendia exatamente isso, ou pelo menos aspirava a isso: Lula várias vezes
declarou sua admiração pelos anos Geisel, e desejava, claramente, fazer o
Brasil retomar aqueles anos, com grande crescimento sobre a base de políticas
estatais indutivas de crescimento, o que foi o caso na era Geisel: seria
preciso verificar, por exemplo, qual a taxa de investimento naqueles anos, a
parte do Estado nessa taxa, e seus reflexos nas taxas de crescimento; Lula fez
isso? Suas políticas conduziram o Brasil às taxas de investimento da era
Geisel? E produziram os mesmos resultados? Se o autor não conseguir responder a
estas questões, seu ensaio se transforma apenas em um simples manifesto
político.]
A
experiência brasileira não está isolada, havendo outras contemporâneas na
América Latina. [Quais?]
Também na história passada brasileira a experiência desenvolvimentista esteve
associada a uma perspectiva de distribuição dos benefícios do desenvolvimento,
em algum grau. [Errado:
a era desenvolvimentista produziu crescimento da renda, este é um fato, mas ela
se concentrou, o que também é um fato.] O que parece mais
característico desse governo é a forma específica que assumiu ao articular a
face distributiva à dinâmica econômica. A investigação sugere que o bom
desempenho econômico do período pode ser atribuído à combinação de medidas
adotadas nessa direção. [Seria preciso examinar essas medidas, mas sobretudo mostrar
números, dados, estatísticas, e correlacionar políticas e resultados.]
Para fazer mudanças [quais, sobre o quê?] foram combinados
instrumentos típicos de política industrial, arranjo institucional do aparato
estatal, inovações normativas e um reforço a medidas de política social que
vinham sendo desenvolvidas. [Esse tipo de análise requer mais do que argumentos de
natureza qualitativa, que podem ser impressionistas; requer dados concretos
sobre: investimento, crescimento, transformações estruturais de produtividade;
aumento da renda disponível via mercado, não como efeitos de políticas
redistributivas, que podem tirar renda de A para dar a B, sem aumentar a renda
global.] Mas principalmente, o papel do Estado no desenvolvimento
foi re-significado. [Esta é uma afirmação totalmente impressionista, e não tem
validade para a história econômica.] Os documentos oficiais
demonstram a intenção de retomar um planejamento de longo prazo. [Analistas
acadêmicos não se baseiam apenas em documentos oficiais, sobretudo de um governo
que elevou a autopublicidade a alturas nunca antes vistas no Brasil.]
A dinâmica impressa à elaboração das políticas industrial [os governos lulo-petistas conheceram pelo
menos cinco políticas industriais, ou chamadas assim; o autor precisaria expor
cada uma claramente e fazer uma avaliação crítica de cada uma delas]
e social sugere algum esforço de coordenação. [A realidade atual não permitiria concluir pela
coordenação de políticas.] A análise dos dados demonstra que em
alguns anos de aplicação dessa receita, a economia cresceu e os indicadores
sociais melhoraram, de forma significativa para os padrões históricos do país. [Antes de fazer uma
afirmação desse tipo, o autor precisaria identificar as fontes do crescimento e
a natureza e o tipo das mudanças nos indicadores sociais; e de toda forma seria
preciso saber quais são esses padrões históricos; a história econômica do
Brasil é suficientemente errática para não exibir qualquer padrão uniforme ou
consistente de crescimento, uma vez que crises periódicas interromperam surtos
de crescimento claramente insustentáveis ao longo das últimas três ou quatro
décadas.] Uma análise mais detida das medidas adotadas permite
circunscrevê-las fundamentalmente à inclusão na relação de mercado de camadas
sociais mais vulneráveis e na relação internacional, à diversificação de
parceiros comerciais, especialmente fortalecendo laços com países em
desenvolvimento. [Até aqui, o autor fez apenas afirmações sem qualquer sustentação nos
dados da realidade; ele toma seus argumentos por expressão da realidade, mas
não sustenta isso com base em dados reais.] Não se deram mudanças
significativas em relações sociais estruturantes, nem tampouco na matriz
produtiva do país. [O grande debate dos últimos cinco ou sete anos entre todos
os economistas que seguem o Brasil foi o chamado processo de
desindustrialização, ou de reprimarização da economia brasileira, e isto
corresponde a uma tremenda mudança na matriz produtiva.] O ciclo dos
dois mandatos encerrou-se sendo o Brasil fundamentalmente um exportador de bens
primários. Com melhor distribuição de renda do trabalho, [seria preciso esclarecer que conceito é esse
de “distribuição da renda do trabalho”, pois trabalho não costuma ter “renda”;
o que houve foram aumentos dos salários determinados por políticas de governo
que se situaram claramente acima dos ganhos de produtividade, acima das taxas
de crescimento, o que é claramente insustentável; quanto ao resto foram
políticas redistributivas de caráter social que não tem absolutamente nada a
ver com “renda” do trabalho e sim com apoio monetário ao consumo dos mais
pobres vias BF, o que não é medida econômica, e sim social, sem nada a ver com
políticas desenvolvimentistas: dar dinheiro aos mais pobres não necessariamente
produz desenvolvimento] mas com poucas alterações na estrutura
patrimonial. [Isto
também precisaria ser substanciado com base em dados aferíveis, o que não foi o
caso até aqui.]
Tudo se fez dentro dos marcos institucionais construídos no
período próximo passado. E é exatamente essa característica que aproxima o
governo Lula dos desenvolvimentistas “clássicos”. [Quais são eles? Se conhece a Alemanha do
século 19, o Japão no século 20, a Coreia, e o próprio Brasil dos anos
militares; o autor quer referir-se a esses casos “clássicos”? Seria preciso
substanciar a afirmação.] O estudo aponta pequenas alterações
institucionais, selecionadas de modo a não contrariar interesses que se oporiam
a uma mudança social mais significativa. Pouco se moveu da estrutura social
tradicional: fundiária, urbana, financeira, tributária. A redução da pobreza se
fez por dentro da pirâmide social. E o rol dos avanços foi cuidadosamente
circunscrito ao campo econômico. [Não é verdade: os anos Lula tiveram muito mais mudanças no
campo social do que no terreno econômico, onde as mudanças foram para pior, não
para melhor; basta alinhar as estatísticas de crescimento, competitividade,
inovação, exportações não induzidas pela demanda chinesa, sem mencionar o
comportamento da inflação, da dívida pública, das contas do governo, etc.]
São essas contradições, que ao lado dos avanços produzidos pelo governo, estão
na raiz das críticas que se produziram ao modelo no momento subsequente, do
governo Dilma. [Se
o autor não apresentar primeiro qual era o “modelo Lula”, e depois o “modelo
Dilma” e mostrar as diferenças, sua afirmação não vale muito.]
Esse artigo sistematiza a pesquisa realizada sobre esse
processo. Está divido em três partes além dessa introdução. Na primeira,
discute-se em que sentido o governo Lula se aproximou da perspectiva
desenvolvimentista. Segue-se a discussão sobre como articulou política social e
industrial para fazê-lo. À guisa de conclusão, apresentam-se alguns dos não
ditos e não realizados elementos que mostram o contorno mais geral e os limites
dessa estratégia.
2
Desenvolvimentismo:
qual e por quê
Abordar
um governo na perspectiva do desenvolvimento exclui outras possíveis leituras e
conduz a conclusões bastante específicas. Fundamentalmente, implica
considerá-lo na perspectiva histórica, indo além de descrevê-lo a partir das
políticas de gestão macroeconômica de curto prazo. Comuns a todos os governos, estas
últimas são selecionadas segundo as circunstâncias. [Desenvolvimento, como processo de
transformação social e econômica, pode ser aferido com base em dados objetivos,
de crescimento e distribuição de seus resultados; Desenvolvimentismo é um
conceito totalmente político, para não dizer uma ideologia.]
Na
pesquisa que deu base a esse [este?] artigo, foram escolhidos quatro autores
que abordam o conceito de maneira sistemática, sendo que dois deles o utilizam
para se referir à experiência brasileira e outros dois a experiências de outros
países. São eles: Fonseca, Chang, Bresser-Pereira e Evans. Os autores – Fonseca
(1989 e 2004), Bresser-Pereira (2006), Chang (2003), e Evans (1993 e 1995) -
analisaram simultaneamente a evolução das concepções sobre o papel do estado na
orientação do mercado e de sua concretização nas experiências de
industrializações induzidas na América Latina ou no Leste Asiático. [A bibliografia
selecionada é claramente de natureza política ou sociológica, não exatamente de
história econômica, o que de certa forma confirma o tipo de trabalho escolhido
pelo autor: uma análise mais impressionista do que objetiva, sobre o que ele
chamou, sem definir, de desenvolvimentista; todos os trabalhos são mais
analíticos do que expositivos; um é sobre a era Vargas, distante no tempo do
governo Lula, e outro é de um economista coreano não especializado em economia
brasileira, e sim em “teoria do desenvolvimento”, mas muito criticado por
historiadores econômicos pelos vieses políticos de sua análise.] Procurou-se
captar o uso que fazem do termo e os atributos que mencionam com mais
frequência para se reportar às histórias de desenvolvimento com apoio estatal
que abordam. Numa perspectiva de construção clássica de conceito, essa leitura
foi buscando em suas narrativas aquelas características que se repetem e são
enfatizadas (FONSECA, 2013, P. 6). Pôde-se estabelecer que o termo refere-se a
experiências que contenham quatro atributos principais: visão, estratégia,
negociação de interesses conflitantes, defesa do interesse nacional (ou projeto
de nação). [Claramente,
exposto, se trata não de um trabalho de história econômica, ou sequer de
análise econômica e sim de tipo político.]
A visão
corresponde à percepção de que o país em questão encontra-se em atraso em
relação a outros tomados como parâmetro. Para superar o referido atraso é
apresentada uma estratégia – a política industrial associada à de
infraestrutura e regulação da propriedade, mercado de trabalho foram típicos
nas experiências do século XX. [Este é um debate de história econômica que não pode ser
apresentado com esse caráter unívoco, ou seja, apenas a regulação estatal de
políticas industriais pode superar um suposto atraso, que é sempre relativo; a
história mundial das experiências industrializadoras, ou de desenvolvimento, é
muito mais diversa do que essa apresentação simplista.] A
transformação mais típica das experiências desenvolvimentistas [Se o autor não diz
quais são essas experiências previamente chamadas de desenvolvimentistas, sem
dizer quais exatamente são consideradas, fica difícil sustentar o seu
argumento] foi a da estrutura produtiva [esta se transforma em todos os casos, com
desenvolvimentismo ou sem], acelerando o processo de
industrialização e inovação tecnológica, na direção de um novo padrão,
contraria grupos de interesses. [Trata-se de uma suposição, não de uma certeza histórica, ou
de um determinismo político] E é preciso ser capaz de arbitrar
perdas e compensações de modo a construir coesão em torno de seu propósito. [Para o autor,
provavelmente, só o Estado é capaz, ou tem o dever, de arbitrar compensações,
sejam estas de que natureza for; ele não parece conceber que o próprio processo
histórico, ou mecanismos de mercado possam ir acomodando diferenças de poder
político e econômico, ou alterações patrimoniais, que sempre refletem a
estrutura do processo produtivo, com determinadas categorias de produtores
ficando mais ricos do que outros, e acumulando poder, portanto; talvez tenha
sido o caso da Alemanha e do Japão, para ficar nos casos clássicos, mas
provavelmente não foi o caso pioneiro da GB e dos EUA. Mais do que tudo, o
autor assume a premissa de que isso tenha sido guiado por um propósito, e não
parece aceitar a ideia da espontaneidade do processo histórico, que parece ter
sido o caso inglês.]
Quando
cunhado, o termo desenvolvimentismo, em meados do século XX designava tanto uma
forma de pensar sobre a economia quanto um conjunto de práticas de política
econômica. Os usuários tinham em comum a recusa ao receituário mainstream, além de apostar em soluções
próprias, rastreadas na história política e nos problemas específicos de cada
país. Envolvia perspectiva de longo prazo, posto que seu ponto de partida é a
insatisfação com o estágio de desenvolvimento da sociedade em questão. Tal concepção perpassa homens públicos,
acadêmicos e governos, sendo que no caso dos últimos são demandados a, ou
incorporam a missão de atuar deliberadamente na redução da disparidade.
Historicamente, foi o avanço industrial o grande paradigma para auferir o
atraso. [O
desenvolvimentismo, como ideologia, está claramente ligado à vertente cepaliana
do keynesianismo aplicado na América Latina, e o autor precisaria referir-se
aos autores que são referência na área.]
Assim,
na perspectiva do fazer de política econômica, a industrial foi o instrumento
privilegiado para superar o atraso, ao lado da organização de sistemas de
poupança doméstica, direcionamento do gasto público e regulação. A liderança do
Estado foi o diferencial que assegurou a alguns, dentre os quais, o Brasil, o alcance
de um parque industrial mais complexo e uma sociedade urbanizada. Um aspecto destacado das políticas de desenvolvimento diz
respeito à capacidade de produzir no país itens que sejam valorizados no
comércio internacional e para isso política cambial, de infraestrutura e
tecnológica são alternativas importantes. [Isto se chama processo de substituição de
importações, e não é exclusivo da experiência latino-americana, e sim está
presente em todas as demais experiências de industrialização, com exceção da
original.]
Enquanto
forma de pensar sobre a economia, destaca-se a recusa
ao dedutivismo da Ciência Econômica mainstream,
valendo-se de análises históricas e institucionalistas para apoiar a historicidade
da conformação dos mercados locais e da própria sociedade. [Enquanto o autor
não qualificar de modo mais explícito o que a tal de “Ciência Econômica
mainstream” (que aliás se ocupa da atividade econômica em si, primeiro no plano
micro, depois no macro, e não tem muito a dizer sobre o desenvolvimento) fica
difícil falar de “dedutivismo”’, que não parece dizer nada de muito concreto;
nunca houve, nos casos latino-americanos, um comitê de sábios discutindo se a
ciência mainstream ou se a keynesiana-cepaliana eram mais ou menos adequadas ao
desenvolvimento, e sim formulações situadas na vertente keynesiana aplicada que
sustentaram escolhas intervencionistas dos governos, que davam certa primazia
ao Estado, sem entrar em considerações teóricas que geralmente não entram no
debate político.] O recorte analítico é a
contraposição entre nacional e internacional. [Essa contraposição é puramente artificial: o
Brasil, durante 4/5 de sua história econômica, teve seu crescimento sustentado
a partir de fora, como fornecedor de produtos primários; a partir de certo
momento, passou-se a privilegiar o mercado interno, e houve crescimento, que
por sua vez deixou o Brasil numa situação de total disparidade em relação às
médias mundiais relativas a coeficientes de abertura externa, o que é
claramente negativo para o seu processo de crescimento, e mais ainda de
desenvolvimento.] O reposicionamento do
país no mercado mundial é um critério para qualificar um processo como
desenvolvimento econômico. O Estado é visto como interlocutor dos interesses
domésticos, dando-se menor ênfase a conflitos internos. [Ilusão completa;
o Estado é sempre capturado por interesses políticos, sociais e econômicos de
determinados grupos que se organizam para conquistar e manter o poder político,
ou seja, o governo.] Tais análises partem
de algo identificável como “de interesse nacional”, que seria o processo de
desenvolvimento. [Isso é hegelianismo puro: não existe isso; nenhum grupo
político articulado para a conquista do poder discute qual é o interesse
nacional, e sim se articula para atender os interesses desse grupo.]
Haveria uma visão de um futuro comum, um ponto no
qual se quer chegar, superando a situação presente: o país é dependente, ou
atrasado em relação à revolução industrial, ao padrão tecnológico, a condições sociais de
bem-estar. Não é qualquer
intervencionismo que pode ser qualificado como desenvolvimentista – mas aquele
que direciona o país (e os mercados) para a sociedade que se quer. [Isso é idealismo
filosófico.]
O Estado desenvolvimentista seria aquele capaz de liderar as
transformações estruturais, de caráter permanente, não as decorrentes da gestão
macroeconômica cotidiana. [Não existe Estado desenvolvimentista, a não ser no discurso dos
sociólogos. O que existe são politicas ditas desenvolvimentistas impulsionadas
por certos governos durante certo tempo, mas mesmo essa caracterização é
enganosa, pois o que existe, de fato, são políticas intervencionistas do
governo na economia; se elas são, ou foram, desenvolvimentistas, isto só poderá
ser visto ex-post. As fracassadas não entram na categoria, a despeito de terem
sido exatamente iguais a outras que frutificaram e receberam essa
caracterização; aí é preciso ver quais as fontes reais de crescimento, pois sem
ele não existe desenvolvimentismo, e saber se houve políticas coerentes nesse
sentido; as experiências bem sucedidas de industrialização da Alemanha no
século 19 e do Japão no início do século 20 podem ser chamadas de
desenvolvimentistas? E as da Coreia a partir dos anos 1960? Certamente as da América
Latina, a partir dos anos 1950 entram nessa categoria, mais por autodenominação
do que por resultados efetivos, pois parece que a América Latina falhou
miseravelmente em seus objetivos, a despeito mesmo de processos dinâmicos de
desenvolvimento industrial; olhando a economia mundial, a participação da América
Latina no comércio mundial de manufaturas, não apenas é medíocre, como recua ao
longo das últimas 4 décadas, com a Ásia Pacífico tomando claramente o lugar da América
Latina. Isso é desenvolvimentismo? Se for, foi completamente fracassado e
frustrado.] Embora a política econômica de curto prazo não
seja considerada neutra (FONSECA, 2004; BRESSER, 2006; CHANG, 2003), não
há a priori incompatibilidade entre
política restritiva no curto prazo e cenário favorável ao crescimento no longo.
Ser o ator chave não implica que o Estado terá condições inerentes de
efetivá-lo. Para tal, é preciso acumular capacidade administrativa, técnica e
política, sendo fundamental uma burocracia racional, estimulada a atuar na
direção requerida e atenta a decodificar as demandas da sociedade. Concluindo,
“desenvolvimentista” seria um Estado que capitaneia uma visão de um futuro a
atingir e lidera a mudança, articulando os agentes em torno deste projeto. [Tudo isso é muito
vago e abstrato, e não serve para nada, para caracterizar o governo Lula como
herdeiro de uma suposta, ex-ante e ex-post, tradição desenvolvimentista. Em
todo caso, não se trata de história econômica.]
As transformações decorrem do que se institui e isto se faz em
sucessivos períodos, de modo não linear, através dos sucessivos governos. A
intenção de mudança e respectivas ações – medidas, leis, investimento direto visam
mobilizar agentes privados em torno do projeto. [O Estado como deus ex machina de um processo de
desenvolvimento? Muito idealista tudo isso.] Os instrumentos de planejamento adotados representam a
estratégia, que se revela nas proposições e na prioridade do gasto. Como um
requisito permanente, cada governo deverá repor a capacidade técnica e de
negociação para assegurar continuidade ao projeto.
Seja em razão de lacunas deixadas pelo projeto de desenvolvimento
original - desigualdades de renda, questões ambientais não equacionadas ou
provocadas pelo projeto, atrasos tecnológicos provocados pela perpetuação de
mecanismos de proteção à indústria doméstica - seja em razão da dinâmica
internacional que repõe atrasos relativos, seja em razão de avanços no
entendimento do que seja desenvolvimento, percebe-se uma retomada recente do
conceito. Esse processo se dá tanto na esfera da política quanto na acadêmica e
não são manifestações exclusivas da sociedade brasileira, embora aqui se possam
identificar: Podem ser citados: a criação da Rede Desenvolvimentista (UNICAMP,
2011); projeto de pesquisa do IPEA (CARDOSO JÚNIOR, 2010); os debates do IEDI e
do Instituto de Cidadania (IEDI, 2012; DULCI, 2013); os trabalhos pioneiros dos
novos desenvolvimentistas (SICSU, 2005, BRESSER PEREIRA, 2006); as reflexões
sobre o pensamento desenvolvimentista (Economia e Sociedade Especial, 2013,
Bielschowsky; Mussi, 2005, BELUZZO, 2009; DRAIBE, 2011, MORAIS e SAAD, 2010). [Seria preciso saber
em que medida todo esse conhecimento acadêmico é coerente com um determinado
conjunto de medidas, e se eles influenciaram decisivamente um suposto projeto,
ou modelo, lulista de desenvolvimento. Mas, isso só se pode aferir se o autor
descrever antes o que foi esse processo e em que ele se deve a todos esses
autores. Ao que se sabe, o governo Lula, em sua primeira fase pelo menos,
manteve intactas as políticas e medidas do governo anterior, em especial o
famoso tripé macroeconômico das metas de inflação, da flutuação cambial, e do
superávit primário; o que todos esses autores têm a ver com isso?; ao que
parece nada, pois todos eles são críticos do famoso modelo neoliberal posto em
vigor por Malan, Gustavo Franco, Armínio Fraga, Edmar Bacha, Marcos Coimbra,
Joaquim Levy, e vários outros que trabalharam para o governo FHC e alguns
continuaram colaborando com o governo Lula; o primeiro ministro da Fazenda,
Palocci, foi enfático na defesa de sua política, que nada mais era senão a
continuidade da anterior; era desenvolvimentismo?]
Analisar o governo Lula através da ótica desenvolvimentista,
segundo os parâmetros apresentados, revela-se opção singular. Difere de
abordagens voltadas para a condução da política macroeconômica; também de outras
que tomam o desenvolvimentismo num sentido estático, buscando indicadores
comparáveis ao período correspondente ao Modelo de Substituição de Importações
- taxas de crescimento, participação da indústria e urbanização. Outras
distendem o conceito de desenvolvimentismo para além do núcleo, incluindo as
novas demandas que se incorporaram ao termo e o adjetivaram: desenvolvimento
social, sustentável, ambiental.
O
Governo Lula se coloca no lugar histórico de uma transição de perspectivas. [Falso: se o
primeiro mandato preservou integralmente as políticas anteriores, não houve
transição de perspectiva nenhuma, e sim continuidade; o que houve foi mais
intervenção estatal e distributivismo social, mas isso não caracteriza nenhuma
política industrial; nesta área, houve pelo menos três ou quatro anúncios de
políticas industriais, de exportação, de inovação tecnológica, etc.; o autor
não vai examiná-las?] A não convergência das taxas de crescimento
dos países em desenvolvimento às dos países capitalistas mais avançados,
naqueles países que adotaram as recomendações genéricas do liberalismo
econômico fez crescer internamente as forças política que pleiteiam projetos
nacionais – casos de Brasil, Argentina, Uruguai. [Completamente errado: os países avançados
sempre tiveram taxas mais modestas de crescimento, o que é absolutamente
natural; taxas mais vigorosas só em países emergentes, e alguns deles tiveram
comportamento errático nessa área, o que é claramente o caso da América Latina,
e do Brasil; e isso não tem nada a ver com o liberalismo, pois as crises
ocorreram também em governos tidos por desenvolvimentistas; o autor deveria
estudar mais história econômica.] A comparação com resultados mais
expressivos em termos de crescimento de países como China e Coreia, que
mantiveram estruturas de orientação ao investimento e estímulo à
competitividade da indústria, só vem reforçar essa ideia. [Falso: as bases do crescimento da China são
completamente diferentes das da Coreia, assim como ambas são diferentes da América
Latina.] Assim, embora
singular, a opção analítica [até aqui o autor não expôs claramente qual é essa opção
analítica] parece válida. Tanto mais porque tal qual desenvolvimentistas
do século XX, o governo em análise assumiu compromisso mudanças mantendo instituições - democracia e
relações de mercado. Nesse território e considerada a correlação de forças na
sociedade e no interior do governo, desenhou-se a estratégia de crescimento com
inclusão social. [Tudo isso é muito abstrato e não tem qualquer sustentação em processos
reais de crescimento ou de desenvolvimento. De qual governo o autor está
falando, em qual país, em que época? Democracia e relações de mercado são
conceitos vagos, e não se referem a nenhuma realidade em particular.]
No que
se segue, busca-se avaliar o governo Lula tendo-se em conta os atributos
mencionados. Foram pesquisados discursos presidenciais, cartas abertas,
legislação, instrumentos de planejamento. Recorreu-se à análise de séries de
dados secundários oficiais de contas nacionais, indicadores macroeconômicos e
sociais. Foram buscadas informações dos oito anos anteriores para permitir
comparações. [Já
se disse que discursos presidenciais são altamente suspeitos, e nenhum
economista que se preze partiria deles para fazer qualquer análise de um
processo de crescimento ou de desenvolvimento; o autor precisaria apresentar
claramente os dados reais, e fazer a correlação com as políticas. Fora disso, o
exercício é completamente subjetivo.]
Um
mapeamento cronológico de medidas instituídas durante os mandatos permite
concluir que houve continuidade de orientação entre os dois mandatos, inclusive
mantendo em cargos chaves os mesmos nomes. Além disso, as medidas e normativos
introduzidos dizem de um resgate de um papel mais ativo do Estado, não
meramente regulador de relações econômicas e sociais, mas mais ativo. Vide:
emissão de políticas industriais, programa de combate à fome, programação de
investimentos públicos em infraestrutura. [As evidências históricas indicam exatamente o contrário, ou
seja, continuidade dos primeiros quatro anos de mandato com as duas administrações
FHC em termos de escolhas macroeconômicas fundamentais, e depois ruptura com
esse padrão, ao se dar preferência a políticas claramente intervencionistas,
sem maior respeito pelo tripé econômico anterior. Se o autor não é capaz de
reconhecer essa realidade, seu exercício é um golpe ilusionista autoinduzido.]
As
ações estatais ordenaram-se em torno de uma perspectiva de orientar a retomada
do investimento e fomentar a inclusão de camadas sociais à relação de consumo. Percebe-se
que as alterações institucionais que permitiram organizar a ação estatal em
torno dos propósitos explicitados foram realizadas no início do primeiro
mandato. Também se pode notar uma permanência no núcleo burocrático de
sustentação do governo – uma combinação de gestores fiscais mais ortodoxos com
desenvolvimentistas à frente de órgãos dedicados à política industrial.
Do
ponto de vista do discurso, procura-se construir uma coesão do país em torno de
um pacto que viabilize esses objetivos. O projeto defendido é visto como uma
via para o desenvolvimento do país. [O que se tem na tabela anterior é um simples enunciado de
políticas sem qualquer avaliação de seus resultados, algumas delas sem qualquer
conexão com a industrialização ou o desenvolvimentismo, pois são apenas medidas
setoriais de caráter redistributivo, que a priori não dizem nada sobre seu
impacto, podendo ser ou não desenvolvimentistas, dependendo de seu caráter e de
seus efeitos; algumas podem ser claramente inflacionárias, e reduzir a taxa de
investimento do setor privado, quando o governo faz crowding-out ou intervém
exageradamente na economia, como ocorreu no final do governo Lula e durante
todo o reinado Dilma, quando os resultados das políticas anteriores, do segundo
mandato Lula, se fizeram claramente demonstrar por seus efeitos perversos; o
autor não tem nenhuma avaliação crítica dessas medidas, e não traz números em
seu apoio, apenas títulos de programas, nada mais do que isso.]
A despeito de ter assumido a reforma do estado [Qual? O que se viu
foi o discurso da herança maldita, a condenação do desmantelamento do Estado, a
interrupção das privatizações e praticamente nenhuma reforma administrativa, a
não ser o crescimento desmesurado do Estado, com a criação de muitas novas
estatais, o enfraquecimento das agências públicas e o crescimento contínuo das
despesas públicas, nos meios, não nos fins, que seria o investimento estatal:
basta ver o número de funcionários estatais ao final do governo FHC e ao final
dos dois mandatos de Lula; essa foi a reforma do Estado, o seu crescimento?]
e a lógica de planejamento de seu
antecessor, [qual
seria essa “lógica”?] o
governo Lula se diferencia dele quanto ao sentido que atribui a desenvolvimento
e ao papel do estado para se chegar lá. O discurso oficial o identifica com a
mudança (verbete citado 14 vezes no primeiro discurso de posse do primeiro
mandato): "[...] ‘Mudança’: esta é a palavra-chave, esta foi a grande
mensagem da sociedade brasileira nas eleições de outubro. A esperança,
finalmente, venceu o medo e a sociedade brasileira decidiu que estava na hora
de trilhar novos caminhos.” (SILVA, 01.01.2003). [Isso é discurso político, aliás de teor
claramente demagógico, e não pode fazer parte de nenhuma análise econômica.
Qual é a expressão econômica da “esperança”, ou quais são os dados estatísticos
de “caminhos”?]
Explicitando os valores e o sentido de desenvolvimentismo de
seu governo, o presidente afirma no mesmo discurso:
[...] desejo, antes de qualquer outra
coisa, convocar o meu povo, justamente para um grande mutirão cívico, para um
mutirão nacional contra a fome. Num país que conta com tantas terras férteis e
com tanta gente que quer trabalhar, não deveria haver razão alguma para se
falar em fome. É por isso que hoje conclamo: vamos acabar com a fome em nosso
país. Transformemos o fim da fome em uma grande causa nacional, como foram no
passado a criação da Petrobrás e a memorável luta pela redemocratização do
país. (SILVA, 01.01.2003)
[O autor
pretende fazer análise econômica ou quer se candidatar a escrever discursos
governamentais? Uma coisa não tem nada a ver com a outra...]
Ao identificar país desenvolvido com país sem pobreza, o
governo dá ao combate à miséria um status
de eixo de política econômica e não mais de política compensatória. Definindo-o
como grande missão nacional, o governo passa a construir o ideário que sustenta
a estratégia de crescimento com inclusão social como factível e adequada às
necessidades nacionais. Isso foi explicitado na orientação à estratégia do PPA
2003-7:
O crescimento via consumo de massa
sustenta-se em grandes ganhos de produtividade, associados ao tamanho do
mercado interno, aos ganhos de eficiência por escala derivados da conquista de
mercados externos resultantes dos benefícios da escala doméstica e aos ganhos
derivados do processo de aprendizagem e de inovação que acompanham os
investimentos em expansão da produção de bens de consumo de massa pelos setores
modernos. [...] Brasil é um dos poucos países do mundo que dispõem de condições
para crescer por essa estratégia, devido ao tamanho de seu mercado consumidor
potencial. (BRASIL, 2002, p. 15 e 16) [Pois bem: quais são os dados da produtividade, dos ganhos de
eficiência, dos benefícios refletidos nas estatísticas de crescimento do
Brasil; se o autor não cita os dados, e fica repetindo discurso, seu trabalho
não vale nada; é apenas uma recompilação de discursos; o papel aceita tudo, até
afirmações sem qualquer sustentação na realidade]
Vislumbram-se as escolhas que serão feitas quanto à alocação
do gasto público – prioridade a transferências monetárias aos mais pobres e aos
setores produtivos que serão estimulados – os de bens salários. [Quais são os dados
das contas nacionais de gastos públicos, em quais setores, e que resultados
produziram?]
Os meios para atingir a mudança almejada incluem a
intervenção estatal direta e o pacto social, embutindo a visão de que a
negligência do estado no período anterior ampliou a dimensão do problema:
Para implantar esse projeto de desenvolvimento, é preciso
que o Estado tenha um papel decisivo, como condutor do desenvolvimento social e
regional e como indutor do crescimento econômico. A ausência de um projeto de
desenvolvimento e de claras políticas setoriais (industrial, de comércio
exterior, agrícola, educacional, de ciência e tecnologia etc.) resultou na
falta de foco dos Planos Plurianuais precedentes (BRASIL, 2002, p. 5) [Uma referência de
2002??? Que sequer está na bibliografia? Para sustentar uma análise que deveria
estar focada em resultados em 2010???? Intenções valem mais do que resultados?
O autor não tem consciência do impressionismo em que navega?]
Desta forma, a política industrial é compreendida como
resposta aos estrangulamentos do sistema produtivo que viriam como consequência
do aumento da demanda dos mais pobres. Quanto aos gargalos de infraestrutura, o
governo demorou a enfrentá-los. No primeiro mandato, com alteração na
regulação, sendo o Programa de Aceleração do Crescimento introduzido no
segundo. [Este
parágrafo não faz o menor sentido; não tem lógica, não tem consistência, não se
refere a nada de concreto, a não ser esse diáfano PAC, que tampouco é examinado
concretamente.]
A necessidade de intervenção do estado se justifica ainda
pela reconhecida ineficiência do mercado para equacionar a distribuição,
central no projeto de desenvolvimento: [Esta afirmação contraria séculos de história econômica real,
e só se sustenta com base numa escola de pensamento econômico do século 20.]
“A estratégia baseia-se no
reconhecimento de que a transmissão de produtividade a rendimentos do
trabalhador dificilmente se verificará sem políticas de emprego, de inclusão
social e de redistribuição de renda”. (BRASIL, 2002, p. 16), [Mais uma vez; um
texto politico de 2002 não pode servir de referência para a análise de um
processo que deveria ser seguido até 2010.] uma perspectiva bastante distinta da assumida
pelo antecedente, para quem o processo de abertura provou a superioridade do
ajuste via mercado. Manifestamente liberal, o presidente Fernando Henrique
Cardoso afirma em seu primeiro discurso de posse (CARDOSO, 1995):
Aqui dentro, nossa economia é como uma
planta sadia depois da longa estiagem. As raízes - as pessoas e as empresas que
produzem riqueza - resistiram aos rigores da estagnação e da inflação.
Sobreviveram. Saíram fortes da provação. Nossos empresários souberam inovar,
souberam refazer suas fábricas e escritórios, souberam vencer as dificuldades.
Os trabalhadores brasileiros souberam enfrentar as agruras do arbítrio e da
recessão e os desafios das novas tecnologias. (CARDOSO, 01.01.1995) [Isto não tem nada
a ver com o ensaio do autor, mas serve ao maniqueísmo do trabalho certamente.]
Naquele governo, o estado é visto mais como
problema, na medida em que limita o direito à cidadania: A Desburocratização
visa garantir o respeito e a credibilidade das pessoas e protegê-las contra a
opressão burocrática. É fundamental reduzir a interferência do Governo na vida
do cidadão e abreviar a solução dos casos em que essa interferência é
necessária. (p. 11). Daí o compromisso de reordená-lo:
Minha missão, a partir de hoje, é fazer com que essas
prioridades do povo sejam também as prioridades do Governo. Isso vai demandar
uma ampla reorganização da máquina [...] Vai ser preciso mexer em muitos
vespeiros para completar a faxina e fazer as reformas estruturais necessárias
para dar eficiência ao serviço público. (CARDOSO, 01.01.1995). [O autor perde o
foco do seu trabalho, que não deveria ter nada a ver com a crítica do governo
anterior, e sim com o suposto desenvolvimentismo da era Lula.]
O principal papel do estado no discurso oficial do governo
FHC é o de conduzir o ajuste estrutural. O estado no governo FHC é
principalmente gestor, enquanto no governo Lula há a compreensão de que a ele
cabe a liderança na retomada do desenvolvimento. Enquanto em FHC assume-se que
nas relações internacionais, o melhor que o país tem a fazer é ser responsável
e não chamar atenção por radicalismos: “Continuidade significa confiabilidade
no campo internacional.” (CARDOSO, 01.01.1995), o presidente Lula percebe a si
próprio como resgate da identidade nacional. Lembrando sua própria condição
como a de um brasileiro típico, imigrante e de baixa renda, pronuncia: [Análise claramente
inconsistente com os dados da história econômica do Brasil: o governo FHC
presidiu à administração do único plano de estabilização macroeconômica que foi
bem sucedido no Brasil desde os anos 1970, e cujo sucesso obviamente foi
claramente refletido nos bons dados da primeira gestão Lula; o autor tampouco
se refere ao ambiente macroeconômico do início dos anos 1990, claramente
distinto dos anos 2000, e às crises financeiras que ocorreram em 1994 (México),
1997 (Ásia), 1998 (Rússia e o próprio Brasil) e em 2001-2002, Argentina, com
reflexos no Brasil, além da própria crise de 2002, causada pelos temores dos
mercados com a esquizofrenia econômica do PT; se o autor não considerar esses
dados da realidade econômica, sua análise política não serve para absolutamente
nada e se transforma em mero panfleto demagógico.]
O que nós estamos vivendo hoje,
neste momento, meus companheiros e minhas companheiras, meus irmãos e minhas
irmãs de todo o Brasil, pode ser resumido em poucas palavras: hoje é o dia do
reencontro do Brasil consigo mesmo. [...] chegou
a hora de transformar o Brasil naquela Nação com a qual a gente sempre sonhou:
uma Nação soberana, digna, consciente da própria importância no cenário
internacional e, ao mesmo tempo, capaz de abrigar, acolher e tratar com justiça
todos os seus filhos. (SILVA, 01.01.2003). [O autor vai continuar fazendo discurso político olhando para
trás, ou vai fazer a análise dos anos Lula nos seus resultados?]
A referência à condição específica do Brasil, como país
desigual e historicamente subordinado nas relações internacionais, dá o tom de
todo o discurso. [Discurso: é isso que o autor faz, em lugar de análise objetiva.]
Portanto, traz a si uma perspectiva próxima do nacionalismo, procurando uma
postura menos alinhada aos EUA. [O que isso tem a ver com o desenvolvimentismo?] Coerente
com a escolha de crescimento via consumo interno, aproxima-se de países em
desenvolvimento, nos quais commodities
e industrializados de baixa intensidade tecnológica podem encontrar mercados.
Ao contrário da estratégia de equidistância [equidistância do quê?] do governo
anterior, privilegia o MERCOSUL [o Mercosul sempre foi prioridade do Brasil, de todos os
governos desde o Sarney; a diferença é que os anteriores se preocupavam com o
seus objeto próprio, que é comércio, não com aspectos políticos e sociais, que
não são o núcleo do tratado], asiáticos e africanos. A
diversificação de parceiros e o destaque à China podem explicar o baixo impacto
da crise internacional no país. [Então, crescer na dependência da demanda chinesa,
impulsionado pela China foi uma estratégia deliberada? Isso é política de
desenvolvimento?]
O não dito sobre a escolha destes parceiros é que buscou
nichos onde os produtos agrícolas e industriais brasileiros pouco elaborados
pudessem ser aceitos de forma imediata. [Isto só pode ser aferido, sustentado, verificado, se o autor
apresentar dados sobre a estrutura geográfica do comércio exterior brasileiro e
sua composição bilateral, para daí chegar à conclusão que os valores do
comércio são o resultado de políticas deliberadas do governo, e não o simples
reflexo de busca de oportunidades comerciais por exportadores privados, atuando
única e exclusivamente com base em situações de mercado.] Iniciativas para elevar a complexidade dos
produtos e consequentemente da pauta exportadora do país foram menos relevantes
na estratégia. Esta característica fica evidente quando da introdução, no
segundo mandato, do Plano de Desenvolvimento Produtivo em substituição à
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior - a última sendo mais
voltada para o desenvolvimento tecnológico da matriz. [Mas o autor não apresentou sequer os
fundamentos e os resultados das diversas políticas industriais colocadas em
práticas nos dois mandatos do governo Lula: a análise aqui é totalmente carente
de uma exposição descritiva de quais foram essas políticas e seus resultados
efetivos.]
Desenvolvimento
inclusivo, ao envolver simultaneamente crescimento e distribuição, representa
uma aposta de que não há antagonismo necessário entre política social e
econômica. A ideia de uma inserção internacional não subordinada converge para
a mesma perspectiva. [Isto é puramente discurso político, sem qualquer base em
dados concretos; o autor pode escrever discursos para a PR mas não parece
habilitado a fazer artigos acadêmicos dotados de um mínimo de consistência
analítica; é de uma pobreza exemplar no que conta] Uma mudança nos termos do debate recente e uma
retomada da visão cepalina, que não chegou a ser experimentada no país por
tempo suficiente. [A frase não faz o menor sentido, nem
formalmente, nem substantivamente. O que o autor pretende dizer com isso?]
3
Estratégia
do governo Lula: retorno ao intervencionismo pró-crescimento
Parece
ter sido mera circunstância histórica, o fato de ter ocorrido antes, [o que ocorreu
antes? A frase não faz sentido...] que consagrou a década de 80 do século XX (e
não a de 90) como “década perdida”. Ao lado de uma crescente valorização pela
sociedade do processo de estabilidade monetária, o país se acostumou a taxas de
crescimento baixas se comparadas aos padrões dos anos 70, durante o boom da industrialização. [??? O país se
acostumou? O autor conhece história econômica?] Se naquela era a
intervenção estatal era um requerimento do crescimento rápido, mais
recentemente a opinião hegemônica [quem é que tem essa opinião? Ela é hegemônica por que?]
atribuiu ao Estado como papéis preponderantes a regulação da atividade
econômica e a manutenção da estabilidade. Foi somente quando a insuficiência do
exercício de tais atribuições para garantir bem-estar social e acompanhamento
do avanço tecnológico se tornou patente que se reabriu espaço para uma
perspectiva desenvolvimentista. O governo Lula se insere nesse momento
histórico. [Realmente,
o autor pratica hegelianismo sem sequer ter consciência disso: o espírito que
anda teve de aguardar o salvador da pátria, seria isso?]
O
principal fato acerca da política industrial do governo Lula é ter havido uma. [Absurdo completo:
TODOS os governos do Brasil, desde a primeira era Vargas, e mesmo antes,
tiveram políticas industriais, geralmente de protecionismo aberto, de
mercantilismo, de câmbio favorável, e de subsídios a perder de vista, todos!]
Na experiência anterior mais recente, parecia vir-se consolidando a ideia de
que não haveria mais papel para a política industrial. [O governo FHC, por força da própria crise que
foi obrigado a debelar, não deu dinheiro a quem já era rico, seria isso? E o
governo Lula continuou dando dinheiro para a burguesia industrial, correto?]
No período estudado, ao contrário, ela
foi explicitada em documentos específicos e foi traduzida em recuperação de um
aparato de intervenção. Boa parte do aparato institucional já existia – como
BNDES, FINEP, IMetro – mas vinha tendo seu papel reduzido ou subvertido. O
Governo Lula instituiu um conjunto de normas, diretrizes, direcionamento de
gastos e esforços de coordenação para induzir a recuperação da política
industrial. [O
autor precisaria expor quais foram, e sobretudo seus resultados; meras
afirmações políticas ou enunciado de programas não serve; isso não é análise
que preste.]
Pode-se
dizer que a política industrial teve dois momentos: o primeiro marcado pelo
anúncio da PITCE – Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, um
documento estruturado e voltado para reposicionar o país do ponto de vista
comercial como um país que tem uma estrutura produtiva mais tecnologicamente
intensiva. [Quais
foram os resultados: aumentou a participação da indústria no PIB; aumentou a
inovação industrial? Aumentou a produtividade da indústria? Cresceu a
competividade externa do Brasil? O Brasil se tornou um grande exportador de
manufaturados? Quais são os dados, concretos, reais, os anos, os valores, os
volumes, os mercados? Onde está a realidade?] O segundo, em meio à crise europeia e
norte-americana e coincidente com o crescimento da China, onde se emitiu a PDP
– Política de Desenvolvimento Produtivo. Nesse momento, a política assumiu um
caráter mais generalizado e, portanto, menos preciso, de apoiar qualquer
empresa ou setor que pudesse trazer bons resultados para a balança comercial.
No balanço final, o Brasil continua a ser um exportador de commodities. [Então as políticas foram um fracasso completo, seria isso?]
Entretanto, um arcabouço institucional
mais robusto foi construído, bem como fortalecidos os mecanismos tradicionais,
desmobilizados no passado recente – BNDES, FINEP, planejamentos de médio prazo
(PPAs). [Os
industriais vivem de arcabouço, os trabalhadores? Ou só os acadêmicos?]
Ocorreram ainda criação de estruturas promotoras da inserção externa e do
desenvolvimento setorial – APEX, ABDI. Essa agências interagem com o governo
proporcionando ambiente mais seguro para o investimento e o posicionamento no
mercado externo. [O que elas produziram de resultados efetivos? Quais são as respostas para
as perguntas feitas acima?]
A
principal continuidade que se observa entre elas é o fato de as grandes
estruturas terem-se formado no primeiro mandato, dando ao segundo a
possibilidade de ação governamental, inclusive num cenário de crise. Mas
enquanto na primeira se intenta uma política industrial moderna, baseada na
competitividade forjada no desenvolvimento tecnológico, no segundo momento,
retornou com maior evidência os mecanismos de juros subsidiados para uma gama
ampliada e portanto menos focalizada de setores. [Isso é enrolação, ou o autor não sabe o que
dizer sobre as políticas?]
De toda
sorte, o governo recuperou ou criou estruturas que conformam um arcabouço de
políticas industriais. [Arcabouço serve para o que, exatamente?] Para que
os resultados não fossem o que esperava o próprio governo, através de objetivo
e metas explicitados em seus documentos, dois fatores contribuíram: a relação
cambial desfavorável e a predominância, na fase final, de objetivos mais
imediatistas e politicamente justificados pela crise – assegurar empregos e
capacidade de exportar, minimizando políticas que assegurassem um salto
tecnológico. A crise combinada às ainda boas oportunidades propiciadas pelo
mercado chinês conduziram o país a uma situação de aproveitar-se das boas
circunstâncias. O que de um lado significou a oportunidade de crescer ainda
durante a crise, por outro significou a perda do poder diretivo da política
industrial – esvaziou-se a estratégia de distorcer sinais de mercado para
induzir a indústria nacional a se modernizar, priorizando-se as oportunidades
para exportar. [Parágrafo
confuso, repleto de subterfúgios, sem análise consistente ou apoiada em dados
reais, apenas palavras, nada mais do que palavras vazias.]
Independentemente dos resultados da política industrial,
merece destaque o fato de que foi recuperada e ou criada uma matriz
institucional que de alguma forma garante alguma capacidade de ação estruturada
para o Estado brasileiro – seja fortalecendo órgãos de apoio, tais como BNDES e
APEX, seja estabelecendo fóruns de debate e deliberação que dão sustentação ao
projeto – tais como as conferências das cidades para deliberação de orçamentos
do PAC. [Ou
seja, as intenções eram as melhores possíveis, mas a realidade é que não
colaborou, seria isso? ]
O organograma abaixo demonstra a estrutura da política
industrial. [Organogramas
não produzem uma tonelada sequer de aço; um único carro, nenhuma inovação. Tudo
isso existia antes, com exceção das duas agências em amarelo; o que elas
produziram, todas elas, as velhas e as novas: quais os dados reais,
estatísticas, que possam refletir resultados efetivos, não discursos?]
As medidas de política industrial e de infraestrutura -
poderiam ser apropriadamente designadas como intervencionismo pró-crescimento
(FONSECA, 2004). [Produziram crescimento? Quais medidas, quais resultados?] A
intencionalidade da intervenção estatal é evidenciada na própria forma de
apresentação das medidas – um corpo articulado, programático, com metas físicas
e financeiras, inserido nos instrumentos de planejamento de médio prazo, os
planos plurianuais (PPA 2004-07 e PPA 2008-11). É assumido explicitamente que
se pretende elevar o gasto corrente, em resposta à necessidade de ampliação do
serviço prestado à população. No documento Gestão Pública para um Brasil de
Todos, lê-se que:
A perspectiva da eficiência deve estar balizada em informações
confiáveis sobre os custos que permitam uma avaliação correta sobre os gastos.
Isto evitaria o simples corte linear de despesas que leva, usualmente, ao
aumento do custo relativo e à ineficácia. [...] Pretende-se a migração de um
Estado meramente regulador para um Estado promotor do desenvolvimento com
inclusão social, o que demanda políticas ativas de modernização institucional.
(BRASIL, 2004, p. 9 e 10)
[O autor
continua privilegiando discurso, este de 2004???!!!, em lugar de análises
baseadas em dados reais da atividade econômica e seus resultados. Poderia
trabalhar na SECOM-PR; numa universidade esse discurso não serve.]
A concepção programática vai além da alocação de recursos
orçamentários. A PITCE – Política Industrial, tecnológica e de Comércio
Exterior e o PAC- Plano de Aceleração do Crescimento e PDP - Programa de
Desenvolvimento Produtivo incluem criação e alteração de normativos legais,
alguns dos quais abordados neste trabalho. [Enxugando gelo, com políticas que não são apresentadas?]
No início do governo, embora formalmente existentes, os
órgãos responsáveis pela estruturação industrial do país haviam sido esvaziados
de sentido e orçamentos. A própria existência de uma política industrial com
arcabouço próprio reflete a importância dada ao tema. A PITCE assume o caráter
de retomada, com características política industrial dos anos
desenvolvimentistas do século XX, inclusive a mais criticada – escolha de
setores. Entretanto, ao trazer para o cerne da política a problemática da
inovação tecnológica como elemento-chave da competitividade, atualiza aquela
proposição do desenvolvimentismo original. [Mas e os resultados?]
São os seguintes os atributos que merecem ser destacados:
a) caráter institucional - realizada através de organismos a
ela dedicados - do ministério às agências de fomento – dando à política um
caráter de perenidade;
b) coordenação horizontal – combinando múltiplas entidades
públicas e atores sociais;
c) incorporação da inovação tecnológica como eixo
estratégico, com apoio seletivo a segmentos inovadores;
d) parceria com o setor privado;
e) recuperação dos mecanismos tradicionais– como crédito
direcionado e investimento público, esvaziados no passado recente. [Tudo é discurso, e
o papel aceita tudo, mesmo as mais deslavadas mentiras; Dados, é preciso
dados...]
Sob a coordenação geral do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC) foram planejadas e acionadas duas
iniciativas de política industrial: Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior (em 2004) e o Plano de Desenvolvimento Produtivo (em 2008).
Em torno destas iniciativas articularam-se esforços de outros ministérios como
o de Planejamento e de Relações Internacionais, além de diversos órgãos
executivos e técnicos, tais como FINEP, BNDES, FIOCRUZ, ABNT, num tipo de articulação
bastante comum durante a gestão do Plano de Metas do governo JK. O arranjo
institucional da política industrial foi ilustrado no Apêndice E. [Continua repetindo
a mesma conversa mole...]
Uma inovação do governo Lula, propiciada pelo contexto, foi
a participação de entidades privadas, sob contrato de gestão, para execução
deste planejamento – APEX e ABDI, a primeira responsável pela inserção
comercial externa e a segunda pela gestão da política industrial. São duas
instituições independentes e colegiadas com contrato de gestão para execução
das diretrizes de política industrial:
execução das diretrizes da política junto ao setor privado e inserção externa
das empresas brasileiras no exterior.
Instituição com papel significativo na construção do modelo
de desenvolvimento nacional dos anos 50 e 60, o BNDES teve seu papel histórico
revertido nos anos 90, quando foi transformado no catalisador do processo de
privatização dos setores de infraestrutura e bens intermediários. Ao longo do
governo Lula, o banco foi capitalizado
(Apêndice D), pelos recursos da poupança compulsória – FAT - e recuperou
sua atribuição de ser o principal agente de financiamento do investimento de
longo prazo, nos setores selecionados pela estratégia. [Quais os resultados?] Durante todo
o período, o crédito direcionado foi concedido a taxas subsidiadas (Apêndice
C). [Ou seja,
dando dinheiro a quem já era rico...] Nota-se certa estabilidade na direção, sendo
os ocupantes da presidência economistas renomados, com notória convicção desenvolvimentista.
[Deixaram alguma
obra teórica de peso, artigos seminais na ciência econômica, ou só produziram
discursos?] Foram criados e
geridos programas, no âmbito da política industrial destinados a financiar os
setores eleitos como prioritários pela PITCE: bens de capital, fármacos,
indústria de software. Nesta nova etapa, assumiu o papel de criar empresas
premiadas - fortalecer grandes players
nacionais em setores estratégicos. [Qual o resultado disso tudo? A única grande empresa que
conta no investimento estatal é a Petrobras, que se sabe hoje foi assaltada
desde o primeiro momento do governo Lula, e perdeu bilhões ao longo de todo o
período, mesmo antes do desastre da Dilma. O que o autor tem a dizer sobre
isso, ou sobre a mudança da lei de concessões do petróleo, que foi uma mudança
importante, talvez a mais significativa da era Lula? O que ela produziu, a lei
do pré-sal e a mudança do regime de concessões; só a Petrobras deve responder
por um terço de todo o investimento supostamente estatal: isso não conta?]
Entre as medidas de caráter geral que dão o contorno desta
retomada, destaca-se a recriação das superintendências de desenvolvimento
regional- SUDAM E SUDENE, que haviam sido extintas no governo anterior.
Independentemente do papel intrínseco que possam desempenhar, a mensagem da
recriação é a de reconhecer a especificidade das regiões menos desenvolvidas do
país e a necessidade de terem uma agenda própria no planejamento do
desenvolvimento. [Quais são os dados de repartição regional do produto, do emprego, e da
renda, como RESULTADO dessa recriação? Quais foram a políticas que tiveram
algum reflexo nesses dados? O autor não tem nada a dizer? Se existe um Antes de
Lula e um Depois de Lula, isso deveria poder se refletir nos dados macro e
micro, setoriais e regionais, certo?]
A ideia de que a política industrial deve estar articulada à
inserção do país na economia internacional, expressa no próprio nome do
ministério já estava presente no final do governo anterior, que criou o
Ministério com no [??!!] formato atual. Durante todo o primeiro
mandato de Lula a pasta foi mantida sob o mesmo comando. [O que isso tem a ver com as políticas? E qual
o resultado delas, na frente interna e no comércio exterior?]
Enquanto ao Ministério (MDIC) coube o papel coordenador
executivo das várias instâncias da política industrial, a outro órgão, de cunho
essencialmente político, coube a construção do pacto social em torno da
estratégia. Logo no primeiro ano de governo foi instituído o Conselho de
Desenvolvimento, órgão consultivo com participação da sociedade civil, que
emitiu uma sequência de “cartas de concertação”, documentos que representavam o
consenso em torno de grandes eixos para o desenvolvimento do país. Instrumento
de democracia participativa, a constituição do conselho e seu funcionamento
buscaram construir um alinhamento de importantes setores da sociedade civil em
torno de um pacto pelo desenvolvimento com redução da desigualdade. Um alicerce
para a legitimidade da política industrial e uma contribuição para a
governabilidade. [O autor poderia dizer quais recomendações do Conselhão se refletiram em
políticas setoriais? E qual o seu resultado?]
Tal política industrial inovou em relação ao passado
histórico no Brasil, introduzindo um arcabouço legal de estímulo à inovação
tecnológica: Lei de Biossegurança; Lei do Bem; Lei da Inovação (respectivamente
Lei n º 11.105/2005; Lei nº 11.196/2005 e Lei nº 10.973/2004). Essa nova
legislação cumpriu papéis fundamentais na continuidade dos investimentos
inovadores no país: definiu parâmetros para as pesquisas nos setores de
tecnologia de ponta; deu estímulos tributários ao investimento, em especial ao
investimento tecnológico e de modernização; permitiu que a atividade inovadora
realizada pelas empresas fosse diretamente subvencionada pelo Estado; estimulou
as atividades exportadoras daqueles produtos com maior conteúdo tecnológico. O
alcance de tais medidas é de longo prazo. Mais importante que a suficiência dos
estímulos oferecidos, que pode ser dosada ou ajustada é seu caráter
sinalizador. [Tudo
isso deveria se refletir numa tremenda pujança industrial, num crescimento
fantástico da inovação tecnológica, numa penetração extraordinária dos mercados
internacionais, certo? Quais foram os resultados?]
No segundo mandato, a orientação da política industrial
sofreu alterações. A Política de Desenvolvimento Produtivo adotada em 2008
retira o foco da política tecnológica e da eleição de atividades portadoras de
futuro, assumindo um caráter mais pragmático de generalizar a redução do custo
do financiamento público para investimentos – recursos do BNDES. Assume um
caráter mais setorial, portanto mais tradicional. Uma opção mais pragmática
diante do cenário (Ensaio 2). Entretanto, a intervenção não foi eliminada. [E por que tudo
isso? Se cansaram da política anterior? Foi mudança conceitual ou puramente
pragmática? Deve haver motivo.]
Quanto ao PAC, além
de prever o investimento federal em grandes obras de infraestrutura, atuou
fundamentalmente como um fórum articulador de investimentos privados e de
governos locais, para recomposição do déficit habitacional do país, com grande
consequência sobre a geração de empregos em setores de baixa qualificação. [Mas o PAC é uma
tremenda empulhação: apenas um slogan em coisas que já se fazia antes, ou que o
Estado deveria supostamente fazer; políticas setoriais todos os governos
tiveram; políticas habitacionais também, grandes investimentos em
infraestrutura sempre foram uma atribuição estatal, então qual é a novidade?
Apenas a propaganda em torno disso? O autor não sabe distinguir publicidade da
realidade?]
Embora o conjunto das medidas tenha significado uma injeção
de ânimo na economia interna e ainda com efeitos regionais relevantes, as
consequências de longo prazo desta lógica são pouco evidentes. [Lógica? Qual? A da
publicidade enganosa?] As prioridades orçamentárias e de estímulo ao
investimento privado implicaram o fortalecimento do consumo agregado. [O que houve foi
expansão do crédito, ou seja, da demanda; mas e a oferta?] As medidas impactam principalmente setores com
de baixa geração de inovação tecnológica e de empregos qualificados. [Isso qualquer
governo poderia fazer, não precisa ser gênio para isso...]
4
Política
social e crescimento: o desenvolvimentismo em releitura
Também
com a política social ocorre algo similar ao dito sobre a industrial: o governo
herdou da Constituição em vigor a necessidade de garantir determinados serviços
e assegurar certos direitos. A alocação do orçamento deve obedecer a tais
critérios. [Se é
da CF, não tem nada a ver com Lula, então?]
No que
ele faz história é no modo como articulou esses instrumentos gerando sinergia
com seus propósitos de desenvolvimento – o crescimento pela via da ampliação da
base de consumo. Na breve exposição que segue, torna-se patente que ainda que
fazendo uma política social convencional em muitos aspectos, soube
potencializá-la para tornar o propósito de ampliação do mercado interno
factível. Novamente, se combinaram gasto público, capacidade de coordenação e
negociação com a sociedade para tornar sua opção viável. [Em vista dos resultados efetivos – aumento da
inflação, desequilíbrio das contas públicas, maquiagens fiscais – parece que os
resultados não foram os melhores; alguma explicação para isso?]
Como
não há um consenso na literatura sobre o que vem a ser política social, o que
implica algum grau de subjetividade em qualquer análise, vamos adotar a opção
de Castro (2012) de considerá-la como:
“[...] composta por um conjunto
de programas e ações do Estado que se concretizam na garantia da oferta de bens
e serviços, nas transferências de renda e regulação de elementos do mercado.
[...] busca realizar dois objetivos conjuntos que são a proteção social e
a promoção social” (CASTRO, 2012, p. 1014)
[Oferta de bens e
serviços é função do setor privado, e o governo não pode garantir nada se não
houver setor privado capaz de fazer; transferência de renda isso o governo faz,
mas seria preciso primeiro verificar se ele está atuando sobre os estoques
existentes de riqueza, ou sobre novos fluxos de criação de riqueza, que são
aqueles gerados por taxas mais robustas de crescimento; regulação o governo
também faz, às vezes com péssimos resultados econômicos, como parece ter sido o
caso no governo Dilma, mas os resultados estavam postos desde o segundo governo
Lula: o excesso de intervencionismo, o arbítrio de medidas setoriais seletivas,
não universais, tem o poder de paralisar os investimentos, e foi o que ocorreu.
Alguma palavra sobre isso?]
A proteção social
estaria associada à redução da vulnerabilidade de alguns segmentos, enquanto a
promoção se referiria a medidas que conduzem à igualdade de condições sociais,
através de serviços e regulamentações para toda a população.
Em grandes linhas, a Carta Magna de 1988, tanto estabeleceu
direitos, quanto fontes de recursos, com o respectivo direcionamento de gastos
públicos. Assim, conquistas sociais foram consagradas pelo processo
democrático, tendo-se tornado políticas de estado e estando acima ou além das
políticas governamentais. A despeito disso a forma como se articulam as
políticas sociais é peculiar a cada governo. E aqui se argumenta que a ênfase
dada a cada uma é específica a cada um deles. [Fontes de recursos? Duvidoso isso: a CF
encontrou o Brasil com um carga fiscal de 28% do PIB; atualmente ela está dez
pontos acima disso: essas são as fontes? Estatais?]
Se quanto aos direitos constitucionais o que
se fez no Governo Lula expressa continuidade do processo, o mesmo não se pode
dizer da forma como tais políticas se articularam com outras para criar um
cenário positivo e propício à retomada do crescimento. Enquanto instrumentos de
intervenção estatal as políticas sociais se traduzem em normas regulamentadoras
(instituições) e gasto público direto. Dessa forma, um governo pode
diferenciar-se dos demais por sua atuação: ampliando o gasto público,
instituindo medidas de regulação que ampliem direitos ou estimulando a ação dos
agentes privados na direção da inclusão de mais cidadãos no mercado. [Não interessa
muito o que o governo PODE fazer; interessa o que ele fez; o autor deveria se
concentrar nas políticas e seus resultados.]
Não é
objetivo aqui analisar de forma extensiva as políticas sociais praticadas, mas
evidenciar sua relação com o propósito desenvolvimentista do governo. Nesse
sentido é interessante tomar de Sem (1988) [Sen???] a ideia mais geral de que as políticas sociais
poderiam ser avaliadas como passos a um objetivo maior de prover
desenvolvimento. Haveria em sua formulação um reconhecimento de que a despeito
de uma sociedade ter um regime democrático e uma economia de mercado
funcionando, nem todos os seus membros estariam em condições equânimes de
participar dessas instâncias, em razão da desigualdade de oportunidades de
partida. Dessa perspectiva, a pergunta que cabe fazer é de que maneira
contribuiu para promover o crescimento e simultaneamente, ampliar a participação
dos segmentos no mercado. A análise a seguir ampara-se nas informações contidas
em dados citados na bibliografia, bem como nos contidos nas tabela que seguem, contrapondo-as
aos princípios estratégicos de documentos oficiais sobre o papel da política
social.
A erradicação da pobreza como uma das faces do modelo de
desenvolvimento foi reiterada nos discursos presidenciais desde a posse. Entre
2002 e 2012 o número de pessoas abaixo da linha de pobreza se reduziu pela
metade (contra uma queda inferior a 0,5% em igual número de anos imediatamente
anterior). No mesmo período, a renda média domiciliar per capita cresceu 40%,
enquanto a participação dos 20% mais pobres na renda subiu um terço. Pela
magnitude dos números, aponta-se uma ruptura de comportamento coincidente com a
mudança de governo. [De fato, ocorreu uma grande melhoria nos indicadores
sociais, mas seria preciso desagregar as fontes dessa melhoria, entre
estabilidade econômica, continuidade de políticas anteriores, inclusive
mandatadas constitucionalmente, e aquelas medidas distributivas que
contribuíram para esses resultados e saber se elas são sustentáveis no
crescimento ou se são apenas o reflexo da repartição de estoques
pré-existentes, e se o crescimento da produtividade pode sustentar o aumento do
dispêndio estatal; em outros termos, o que é mercado e o que é Estado nisso
tudo?]
Nos
documentos oficiais, a intenção de promover redução de desigualdades e realizar
inclusão social – nos serviços, no crédito, no mercado foi manifesta
explicitamente, na orientação à estratégia, tanto da primeira quanto da segunda
gestão (BRASIL, 2007. p.13)
Essa opção tem dois elementos
dignos de nota e que não comuns a todas as experiências desenvolvimentistas: a
política social aparece como eixo da estratégia; ela se articula ao projeto de
crescimento apresentado: “ As políticas sociais viabilizam o consumo popular ao
aumentar o poder aquisitivo das famílias e reduzir a pressão da oferta de mão
de obra sobre o mercado de trabalho” (BRASIL, 2003, p. 17). [Existe uma grande
diferença entre criar novas fontes de riqueza, e subsidiar o consumo dos mais
pobres apenas atuando de maneira redistributiva, ou seja, sem criar novos
fluxos de renda, apenas repartindo os existentes.; as políticas podem não
aumentar o poder aquisitivo das famílias, mas apenas subsidiar o seu consumo de
maneira totalmente artificial; reduzir a oferta de mão-de-obra é algo
complicado, pois pode ser altamente antieconômico, e até deformador do ponto de
vista do mercado de trabalho, que deveria ser gerido pela lei da oferta e da
procura; o excesso de intervencionismo nessa área, torna as empresas
brasileiras totalmente defasadas em relação às condições externas de
concorrência; aliás já o fizeram: o custo laboral no Brasil superou o de vários
países latino-americanos, respondendo pela perda de competitividade externa das
empresas brasileiras, o que terá efeitos seguros, e negativos, sobre o emprego
já existente. Em outros termos: as boas intenções das políticas sociais podem
estar criando uma situação infernal para o próprio Brasil e os seus
trabalhadores, ao excluí-lo dos mercados internacionais: era isso o que se
pretendia? Provavelmente não, mas foi o que se criou...]
Nem
todos os elementos enunciados foram levados adiante com a mesma ênfase. Também
na política social, como na industrial, percebe-se que da estratégia inicial
bastante ampla focalizou-se em itens cuja implementação implicava menor
enfrentamento a interesses instituídos. Na prática o governo optou por realizar
sua opção distributiva com medidas que afetam renda e rendimento, não
interferindo na estrutura de propriedade, distribuição funcional da renda ou
estrutura de concorrência empresarial. Valeu-se do gasto público direto para
ampliar o leque de benefícios concedidos e os valores aplicados. Utilizou a
regulamentação para fomentar o mercado de crédito e a valorização da
remuneração do trabalho. [Aprendiz de feiticeiro?]
Finalmente,
para os fins almejados interessa destacar o cunho social de algumas políticas
que poderiam ser inicialmente identificadas como políticas econômicas. Tais
como a política de financiamento habitacional do PAC, a política de apoio aos
segmentos do complexo industrial da saúde e bens de capital – que barateariam bens
e serviços no mercado doméstico. Essas últimas parecem ser a contribuição
específica desse governo para a formulação de política social e mais ainda para
a materialização de sua própria visão. [Mas ao final do governo Lula o Brasil já tinha se convertido
num dos países mais caros do mundo, e não apenas por efeitos da política
cambial, claramente irracional, mas também pela proteção, mercado restrito ao
interno, custos em alta, lucros excessivos e sobretudo impostos exorbitantes,
em cascata. O autor já pensou sobre tudo isso? Não tem nada a dizer sobre o
custo Brasil?]
Sobre
as políticas sustentadas com despesas vinculadas observa-se que cresceram,
embora nesse caso específico seja difícil correlacionar esse resultado com a orientação
política de qualquer governo exatamente porque constitucionalmente são gastos
protegidos de discricionariedade. [Parágrafo pouco explicativo: essa vinculação já existe desde
muito, é claramente irracional, e o governo não fez nada para eliminar ou
reduzir essa irracionalidade.]
.Quando
se consideram as medidas de regulação e estímulo ao mercado de trabalho e de
estimulo á formalização de empresas, percebe-se que houve uma nova conotação a
isso que a CF previu como políticas sociais. É dessa nova conotação que se pode
dizer que teve papel promotor do crescimento. [Quem teve, ou o que teve papel promotor;
frases confusas, pouco explicativas, sem mencionar políticas concretas.]
O avanço pelo caminho de afirmação dos direitos sociais pode não ser uma ruptura
mas pode ser reconhecido como aceleração do processo e aprofundamento dos
mecanismos. [Quais
processos, quais mecanismos? O autor não pode dizer as coisas de modo claro?
Explícito? Analítico? Todo o artigo é feito de afirmações vagas, sem qualquer referência
a dados concretos, sem estatísticas, a não ser as da renda...; enfim, o autor
rompe claramente padrões de um trabalho acadêmico aceitável.]
As
políticas de inclusão via consumo envolveram tanto medidas de gasto direto
governamental quanto regulamentação indutora do mercado. No primeiro caso, a
atuação foi mais de ampliar a dimensão de obrigações estatais já estabelecidas
– elevar valor ou extensão dos benefícios previdenciários e assistenciais.
Houve um crescimento expressivo no número de benefícios concedidos, desencadeada
no governo anterior. Durante o Governo Lula, ocorreu valorização dos
benefícios, que resultou numa elevação de 37% no valor real médio total, contra
uma valorização de 6% no valor real médio entre 1993 e 2003. Isso impacta na dinamização
dos mercados mais distantes dos centros econômicos dinâmicos, onde
aposentadorias representam a principal forma de poder de compra. [A questão é saber
se isso é sustentável economicamente...]
Criado em 2004, unificando políticas iniciadas pelo governo
anterior, o Programa Bolsa Família – de transferência de renda condicionada –
consiste na política social mais conhecida do Governo Lula. O maior crescimento
deu-se quando da implantação - entre 2005 e 2006, tendo incrementos significativamente
menores a partir daí. Em valores reais, o desembolso do governo Lula no
programa ultrapassou R$6 bilhões de reais. [Dados absolutos, e isolados, não significam nada, sem o
contexto e a série histórica.] Embora o aspecto mais destacado pela mídia na
política social de Lula seja o focalizado – combate à extrema pobreza – uma
análise do gasto público mostra que essa não foi sua única faceta, mas apenas a
mais popular.
Os programas de transferência condicionada são concebidos
para reduzir os efeitos da pobreza entre gerações – sob a hipótese de que a
permanência na escola e os cuidados básicos com a saúde aumentarão a
expectativa de renda dos filhos em relação aos pais. No caso brasileiro, onde a
densidade econômica é regionalmente bastante díspar, esse programa teve ainda
um papel de atenuar as desigualdades regionais. Juntamente com os benefícios
previdenciários, aumentou a apropriação e a circulação de recursos nas regiões
menos desenvolvidas. A elevação da renda disponível provocada pelo conjunto das
medidas teve efeitos positivos na atividade econômica, inclusive no mercado de
trabalho (KREIN, 2012). [Sobre o consumo, pode ser, sobre a produção é mais duvidoso,
e sobre o mercado de trabalho é questionável.]
É nas medidas indutoras, porém, que se percebe maior adesão
aos objetivos estratégicos: elevação do salário mínimo, ampliação do crédito
rural, criação das contas simplificadas, regulação do microcrédito produtivo
orientado, ampliação do crédito habitacional, com o programa de moradia popular
e ampliação do crédito imobiliário, com a mudança da legislação. [Qualquer governo,
mesmo o mais conservador, pode ter políticas desse tipo, pois elas dão voto,
desde que haja sustentação nos dados da atividade econômica real, ou seja, nas
contas nacionais e nos orçamentos.]
A preocupação com a redução da pobreza – posta no centro da
estratégia - refletiu-se na abordagem dada a mercado de trabalho, calcada na
expansão da base – ampliação do número de participantes e da renda de base. Os
maiores incentivos foram dirigidos aos setores de construção e pequenos
negócios, grandes empregadores, mas com baixa exigência de qualificação e baixa
produtividade. [Ou
seja, no terciário; não seria o caso, então, em lugar de ter políticas
industriais, o governo ter políticas para o terciário? Quais foram essas
políticas? O governo atuou sobre o crédito e os subsídios setoriais, mas o
próprio autor reconhece que isso tem pouco a ver, ou nada, com ganhos de
produtividade, que é a única forma pela qual uma economia qualquer se
desenvolve realmente. Onde está o desenvolvimentismo nisso aí?]
O salário mínimo é considerado pelos estudiosos do mercado
de trabalho como um importante balizador. Ao definir para os empregadores
públicos e privados o piso a ser praticado, induz a elevação do salário
praticado nas ocupações mais qualificadas. Além disso, provoca os setores
intensivos em trabalho a procurar elevação da produtividade para comportar os
aumentos de custos. O governo Lula atendeu a uma antiga reivindicação do
movimento sindical estabelecendo uma política de aumentos reais sucessivos do
salário mínimo. [São
as políticas mais irracionais e as mais negativas, deletérias mesmo, de todo o
governo Lula, e continuadas sob Dilma: ao estabelecer critérios nacionais, e
não regionais, a irracionalidade é grande; ao desvincular aumento do mínimo dos
ganhos de produtividade, e sobretudo ao vinculá-las a uma taxa macro, não
micro, de crescimento, a irracionalidade se torna maior ainda; por isso as
empresas brasileiras deixaram de ser competitivas; o governo Lula pretendeu
excluí-las dos mercados internacionais? Isso foi feito deliberadamente ou
apenas estupidamente? E o governo Dilma pretende continuar com a estupidez
econômica?]
Inclusão financeira foi outra política explicitada nas
diretrizes inclusivas constantes dos documentos oficiais. Modalidades de
crédito a pessoas físicas - tais como contas simplificadas e crédito consignado
- ao lado da regulamentação dos correspondentes bancários, permitiram ampliar a
demanda, ao mesmo tempo em que trouxeram maior segurança aos ofertantes de
crédito. Embora tecnologicamente seja um dos mais avançados do mundo, o sistema
financeiro brasileiro mostra-se ainda bastante excludente. [O autor confunde cobertura bancária com
mercado de capitais e tudo isso é chamado de setor financeiro; seria preciso
fazer uma análise responsável do setor.] Para ampliar o acesso a
crédito a pessoas de baixa renda e microempreendimentos, o Governo Lula atuou
alterando a regulação bancária. Como decorrência dessa nova regulação, houve
uma alteração significativa do perfil de concessão de crédito no país. O
crédito pessoal se elevou significativamente. Em 2013 o crédito consignado já
era a segunda modalidade mais relevante nas carteiras bancárias com clientes
pessoas físicas, abaixo apenas do habitacional. Com requisitos simplificados em
termos de exigências de garantias e com a possibilidade de aplicar no
microcrédito uma parte dos depósitos compulsórios, o Banco Central acabou
criando condições para que os bancos comerciais entrassem nesse mercado. [O autor não tem
nada a dizer sobre o custo do dinheiro no Brasil, sobre as taxas de juros
elevadas praticadas nesses mercados? O que ele tem a dizer sobre o “dez vezes
sem juros”?]
Quase
um refrão da estratégia manifesta oficialmente, a melhoria dos indicadores
sociais foi posta como finalidade também no programa de estímulo ao
investimento criado pelo governo – O Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), lançado em 2007, conforme discurso do presidente no lançamento, em 22 de
janeiro (BRASIL, 2007). A articulação
prevista nesse enunciado acabou materializando-se na construção da política
urbana, através de três mudanças institucionais relevantes: a criação do
Conselho das Cidades, do Ministério das Cidades, como instância articuladora de
todas as ações, o conjunto de normativos que viabilizou a recuperação do
crédito ao setor habitacional e imobiliário. A proposição que orientou a
criação do Ministério foi a de articular os diversos aspectos da política
urbana – habitação, saneamento, transportes, conceitualmente uma evolução em
relação às políticas anteriormente praticadas no país. O governo Lula encontrou
no FGTS uma fonte volumosa e preservada para a execução da política
habitacional popular, ao lado da prática de municípios e estados de alocar
recursos fiscais a essa mesma finalidade. Articulou duas fontes no sistema de
financiamento habitacional, num modelo em que recursos sem custo de captação
(fiscais) eram utilizados para subsidiar os segmentos mais vulneráveis e
combinados aos recursos do fundo para o restante da política. O modelo foi
consolidado no Programa Minha Casa minha Vida. Para estimular a participação do setor
privado, em especial dos bancos, combinaram-se uma série de alterações nas
resoluções do Conselho Monetário Nacional além de uma lei específica – a Lei
10391/04. A destinação pelos bancos de mais recursos para crédito imobiliário
foi uma medida relevante. Na mesma lei, a afetação do patrimônio pelas
incorporadoras cumpriu também o papel de ampliar a segurança do financiamento.
Foi também proibida a utilização de cláusulas de limite do endividamento ao
comprometimento de um percentual da renda. Além de uma expansão sustentada do
crédito, os bancos se aproximaram gradativamente do cumprimento da porcentagem
legal de aplicação nesse segmento. [Mais uma vez o autor repete propaganda governamental, em
lugar de expor políticas, examinar os dados reais, avaliar os resultados, dar
estatísticas. Realmente ele não consegue ficar no simples plano da realidade;
fica planando na estratosfera do discurso político.]
A estratégia de fomento à economia via setor de construção
conciliava objetivo social e econômico de forma bastante harmoniosa – gerando
empregos em grande volume para o segmento de baixa qualificação e fomentando
empregos a partir daí. A articulação da política urbana da forma desenhada
permitiu uma integração virtuosa entre o interesse social e estímulo ao
mercado. [Virtuosa
é uma expressão generosa, em causa própria: economistas costumam ser mais
realistas em suas análises.] Foi dito que uma das consequências do
ajuste feito pelo governo Cardoso foi a ampliação do déficit habitacional. [Se supõe que FHC
fez ajuste e criou déficit por uma perversidade neoliberal, seria isso?]
A razão principal disso foi que ao
deixar o crédito imobiliário administrado por critérios essencialmente
bancários passaram a ser privilegiados os financiamentos a imóveis prontos – os
quais poderiam servir de garantia. Isso afastou a política creditícia da oferta
de novas moradias e desestimulou o mercado da construção civil, restringindo
seus efeitos multiplicadores sobre a renda e a geração de empregos. [Leviandade nos
julgamentos, que de resto não têm nada a ver com a política
“desenvolvimentista” de Lula; maniqueísmo outra vez?]
Outra diretriz de política social levada adiante pelo
governo foi a criação de empregos. Já foi visto que o estímulo à construção
residencial fomentou aumento das ocupações de baixa qualificação. A ampliação
do acesso a crédito para consumidores promove o mesmo efeito no tocante a
serviços não comercializáveis internacionalmente e a indústrias tradicionais,
intensivas em trabalho.
A diretriz de estimular o fortalecimento das micro e
pequenas empresas, através da lei que lhes atribui estatuto próprio - a Lei
Complementar 123, de dezembro de 2006 (BRASIL, 2006). Cumpriu papel indutor
importante. Ao estabelecer regime de tributação diferenciado foi estimulada a
formalização. [O
autor não imagina que esse regime é uma péssima notícia para o futuro do
capitalismo no Brasil? Ou seja, que as pequenas empresas estão proibidas de
crescer, do contrário entram no inferno tributário do regime geral?]
Essa abre caminho para obtenção do crédito bancário destinado a pessoas
jurídicas – com custos expressivamente mais baixos que os praticados para
pessoas físicas – além de credenciá-las para o mercado mais dinâmico da venda
entre empresas (business to business),
bem como para a participação em concorrências públicas. O crédito e as maiores
oportunidades contribuem para a expansão desse segmento empresarial na última
década, de forma expressiva. Entretanto, o estímulo tributário conferido inibe
o crescimento ou o seu reconhecimento, para cada uma dessas empresas. [Criar regimes
diferenciados numa economia atenta contra a racionalidade e o tratamento
igualitário que deveria prevalecer do ponto de vista da CF e da legalidade. Em
última instância cria universos paralelos, e uma selva de regulamentos
setoriais que induzem os agentes a praticarem elisão, evasão fiscal, trapaças
nas declarações, fraudes, etc...]
Em síntese, medidas que melhoram efetivamente ou amenizam
situações sociais potencialmente conflituosas foram aplicadas em articulação
com outras que estimulam agentes produtores e ofertantes de crédito a se
mobilizarem em torno de uma retomada do crescimento.
5
Conclusão
Partindo de uma base política e ideológica tradicional, [????!!!; a dele,
ou a do Brasil? Então escreva melhor] o Governo Lula, entretanto,
marcou sua passagem pela história política com uma inédita inclusão de camadas
mais baixas da população. Aqui foi analisado com base no conceito de
desenvolvimentismo, [não foi analisado e sequer explicado; o autor ficou devendo
um trabalho de melhor qualidade] tomado em sua atualidade teórica e
política. Expressão cunhada em meados do século XX, referenciada nos processos
de industrialização latino-americanos e tendo sua versão também entre os novos
países industrializados da Ásia, voltou a ser empregada com frequência,
inclusive vem sendo utilizada para avaliar o próprio governo Lula [O autor insiste em
ficar do lado da propaganda, em lugar de fazer uma análise honesta da
realidade, com base em dados aferíveis, estatísticas, comparações seriais,
enfim, fazer um simples trabalho de exame objetivo que todo acadêmico deve
fazer. Pode ser contratado para fazer discursos governamentais, mas
dificilmente para dar aulas numa faculdade de economia, ou mesmo de sociologia;
falta consistência em seu trabalho.]
Adotando a estratégia clássica de construção e tomando como
referência trabalhos de Pedro Fonseca, Bresser-Pereira, Chang e Evans chegou-se
a um núcleo. [Núcleo
do quê? A frase não faz sentido, nem aliás com base nos trabalhos desses
autores, que sequer são citados de forma consistente, e servem apenas de biombo
para um trabalho mal construído, mas escrito, sem valor real.] Um
estado desenvolvimentista é aquele que assume uma visão de futuro, estabelece
uma trajetória para atingi-la, age em nome dos interesses de toda a nação. [Hegelianismo
barato, outra vez?] Para mobilizar sua estratégia utiliza-se de
aparato próprio e mobiliza recursos. [Isso qualquer governo faz.] Precisa ser capaz de
negociar perdas, já que toda escolha contraria alguns grupos de interesses. [Isso já é obra
partidária, não exatamente diferente do que fazem todos os governos, geridos
por partidos.] Os novos países industrializados da Ásia foram os que
demonstraram ir mais longe nesta perspectiva. No quesito industrialização
rápida também o Brasil avançou bastante até os anos 70. [Então não tem
nada a ver com Lula?]
Uma questão importante acerca do desenvolvimentismo é que se
trata de uma via através do capitalismo, sem alterar seus fundamentos sociais e
econômicos. No século XX, esse era um debate relevante. Quando se fala de
transformação estrutural associada ao desenvolvimentismo é em geral à
composição da estrutura produtiva que se faz referência. [O desenvolvimentismo NUNCA foi um debate
relevante na história econômica do século 20; no máximo foi uma construção
cepalianas, ou prebischiana, que agitou as mentes de sociólogos, mais do que de
economistas, da América Latina, mas seus resultados, antes e agora, foram
frustrantes? Quais são os grandes exemplos de desenvolvimento rápido em função
de tal ideologia? Quais os países que mais cresceram nos últimos 20 ou 30 anos?
Eles o fizeram por força de ideias e políticas desenvolvimentistas. Um dos
países que mais cresceu desde os anos 1990, e que ingressou no “clube dos
ricos”, a OCDE, foi o Chile? Ele o fez por políticas desenvolvimentistas? O que
o autor tem a dizer sobre isso?]
Após um longo período com baixas taxas de crescimento e
poucos avanços em indicadores sociais, o desempenho da economia sob o governo
Lula se destaca. [Falso: não conseguiu superar as taxas de crescimento históricas no Brasil
até o final dos anos 1970; e deixou uma herança pesada para a sucessora, como
excesso de gastos públicos, câmbio defasado, perda de competitividade, declínio
da produtividade, nenhuma inovação, descolamento dos mercados internacionais,
desmantelamento do Mercosul, falta de acordos comerciais, etc. O autor não é
sequer capaz de reconhecer isso?] Enquanto a maioria dos estudos
atribui o fato à conjuntura favorável, [sim, foi a China que puxou o Brasil, isso é claro]
a pesquisa demonstrou que houve uma estratégia [não houve pesquisa, e sequer houve exposição
honesta dos fatos; houve apenas leituras orientadas e afirmações claramente
subjetivas, sem apoio em quaisquer dados da realidade] e que essa
tinha um caráter específico: crescimento com geração de empregos e redução das
desigualdades - tanto de renda quanto de acesso a mercado. [essas eram as intenções dos programas; algo se
fez, certamente, mas seria preciso examinar as fontes, e sobretudo discutir os
resultados e seus efeitos de mais longo prazo, que estão sendo vistos
atualmente] A visão de que o país está numa situação insuficiente em
relação ao ponto que se quer chegar, comum aos desenvolvimentistas, orientou as
ações desse governo e seus discursos oficiais. Nesse aspecto ele tem muito em
comum com os desenvolvimentistas. [Esta afirmação não tem qualquer fundamento.]
O mesmo não ocorre no quesito contrariar interesses de
determinados grupos para fazer o projeto avançar. O governo analisado efetuou
alterações institucionais de forma marginal. Entretanto, dadas as dimensões dos
problemas sociais do país, as consequências foram impactantes. Num balanço
geral, analisando diversos discursos e instrumentos regulatórios do governo
Lula, concluiu-se que em grandes linhas ele pode ser caracterizado como
desenvolvimentista. [Banqueiros e industriais ficaram contentes com Lula: ele os
satisfez inteiramente; do crescimento de quatro pontos da carga fiscal, menos
de 1,5% foi para programas sociais; o essencial foi para grupos privilegiados e
para a própria burocracia estatal; o autor é incapaz de sequer reconhecer essa
tremenda deformação das políticas públicas sob Lula?]
O governo Lula optou por retomar a política industrial. E
especificamente no aspecto recuperar o protagonismo da indústria esse governo
falhou. Mas num cenário substancialmente mais complexo que o original: economia
aberta, parque industrial completo, mercado desenvolvido, sociedade
democrática. [As
frases não fazem sentido, e não batem com a realidade.] Portanto, com
grau de governabilidade substancialmente menor. O país enfrentou bem a crise
internacional, manteve-se próximo do pleno emprego, a taxa de investimento
cresceu, o PIB cresceu a médias superiores às dos anos recentes. [??? Anos Lula:
4,5%; anos recentes: 2,5%, igual a FHC] Mas o país continuou sendo
principalmente um exportador de primários e participação da indústria na
economia não cresceu. [Ao contrário: diminuiu, absoluta e relativamente. O autor
tem algo a dizer sobre as causas e consequências dessa tragédia?] Ao
ganhar em abrangência e assumir uma postura de aproveitamento das oportunidades
de mercado, a política industrial esvaziou-se de seu papel mais específico:
distorcer sinais de mercado para induzir os agentes na direção que se quer
atingir. [Frase
confusa...]
O trabalho explorou a prioridade explicitada pelo governo
era a de crescer fazendo inclusão social. A inclusão parece ser a convenção que
predominou no governo, superando a da estabilidade e a do crescimento. A
pesquisa demonstrou que a despeito de ter dado continuidade a muito do que
vinha sendo feito, o governo Lula inovou principalmente em articular metas
sociais e econômicas. Essa percepção fica obscurecida quando a análise se volta
exclusivamente para a mensuração de gastos sociais públicos, uma vez que muitos
deles são decorrentes de vinculações constitucionais.
O inusitado desse governo, quando comparado aos antecedentes
mais próximos e mesmo com os desenvolvimentistas do século XX no Brasil, foi
exatamente o ter posto a questão social no cerne da estratégia. As escolhas de
medidas de política industrial e infraestrutura foram sempre privilegiando a
redução das desigualdades no curto prazo. O resultado é que a principal
transformação estrutural visível é a expansão sustentada do mercado interno,
com um segmento bastante expressivo da população incluído na relação de
consumo. [As
consequências das políticas ainda estão sendo medidas, e podem não justificar o
otimismo claramente político do autor, que se mostra parcial, partidário,
preventivamente favorável ao governo Lula, destituído de qualquer espírito
crítico.]
O governo Lula mostrou convergência com o padrão
desenvolvimentista em muitos aspectos. [O autor não soube expor qual teria sido esse padrão; não
trouxe elementos históricos para julgá-lo, e jamais se apoiou em estatísticas
históricas seriais para poder fazer uma análise sustentada na realidade
empírica. Fez um trabalho de adesão política preventiva, ex-ante, ao governo
Lula e não soube pautar seu trabalho por uma análise objetiva dos fatos. Como
exposição das politicas do governo Lula não passa de cinco pontos sobre dez;
como análise dessas politicas, não passa de um, talvez menos.] Um
desenvolvimentismo de tipo próprio, com intervencionismo e missão definidos de
acordo com os novos desafios postos pelos desdobramentos do ciclo anterior.
Avanços aconteceram, a despeito de não ter havido um enfrentamento a diversas
questões, que caso alteradas, o deixariam mais perto de suas metas: estrutura
agrária, [falsa
questão: a produtividade do agronegócio já é alta e as perdas se devem
inteiramente a que o governo não cumpre o seu papel, que é infraestrutura e
outras atividades logísticas] concentração funcional da renda, [outra falsa
questão, a menos que se julgue que cabe ao governo fazer repartição funcional,
e não o próprio mercado, em nível micro, como deve ser] poder
decisório concentrado nas multinacionais, [grande bobagem, e um mito esquerdista que não encontra
qualquer fundamento na realidade] riqueza concentrada no setor financeiro. [outra bobagem: o
principal alimentador do setor é o próprio governo, através dos déficits
públicos, dos juros altos; o governo Lula não fez nada para mudar esse quadro]
Os avanços ocorreram, mas por entrelinhas. Nisso repetiu-se aqui o padrão de
evolução do capitalismo brasileiro. [Nada a ver com capitalismo; se existe algo que o Brasil não
é, é capitalista; a China, no quesito das políticas econômicas, é mais
capitalista do que o Brasil. De toda forma, politicas setoriais não são, para
todos os efeitos, uma expressão positiva do “capitalismo” do governo Lula: ele
foi apenas estatizante, dirigista, intervencionista, protecionista, e sobretudo
corrupto.]
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