Temas para debate no webinar “Imagine Brasil” da Fundação Dom Cabral
Paulo Roberto de Almeida, diplomata, professor.
Notas para debater as questões colocadas pelo coordenador, professor Carlos Primo Braga.
Convidado pelo professor Carlos Primo Braga, na companhia do colega diplomata Victor do Prado, para participar do webinar da Fundação Dom Cabral, no quadro do projeto “Imagine Brasil”, recebi algumas questões para desenvolver os temas inseridos num dos dois conceitos – Tensões geopolíticas e diplomacia brasileira – sob os quais foram formulados os seguintes comentários preliminares. Apresento a seguir algumas ideias que podem fornecer indícios sobre meu pensamento com respeito a algumas dessas questões.
1. Tensões geopolíticas têm aumentado nos últimos anos em virtude de conflitos militares e medidas protecionistas adotadas pela administração Trump. Como a diplomacia brasileira tem atuado em meio a esses choques políticos e econômicos?
PRA: O Brasil, antes mesmo de sua política externa e de sua diplomacia, tem recebido os impactos que chegam de foram, com pouca autonomia para intervir nas fontes dos conflitos e medidas protecionistas. Não se trata apenas de ser mais um “rule taker” do que um “rule maker”, pois muitas dessas medidas se passam completamente à margem de quaisquer regras existentes, seja no sistema multilateral de comércio, seja no âmbito da Carta da ONU e de suas principais regras. Cabe registrar, antes de tudo, que os conflitos militares precedem as medidas unilaterais tomadas pela administração Trump, em sua primeira versão, e com maior ênfase no seu segundo mandato. Com efeito, cabe não esquecer que foi Putin quem deu início ao mais importante conflito militar desde o final da IIGM, ao intervir em países vizinhos e sobretudo ao invadir e anexar ilegalmente, em 2014, a península ucraniana da Crimeia, passando em 2022 à tentativa de invasão total e submissão do país inteiro.
Ou seja, o ambiente de desmantelamento precoce do multilateralismo político e de respeito às principais regras do Direito Internacional, codificadas na Carta da ONU, precede as ações de Trump, que também desprezou completamente essa estrutura política, como passou a tentar redinamizar a economia dos Estados Unidos por meio do rompimento unilateral das bases fundamentais do sistema multilateral de comércio. As duas grandes potências revisionistas têm atuado, assim, num sentido claramente contrário, destruidor dos fundamentos da ordem global política e econômica construída penosamente nos anos finais da IIGM (em 1944, em Bretton Woods, em 1945, em São Francisco) e nas décadas seguintes.
Uma realidade evidente é que a diplomacia brasileira, como mera ferramenta de sua política externa, colocada sob responsabilidade presidencial, não tem condições de atuar segundo suas próprias análises e determinações em face desses desafios, tendo, ao contrário, de aplicar decisões e iniciativas que lhes são ditados pelo chefe de governo e de Estado. Ela pode sugerir linhas de ação mais adequadas no sentido de preservar os interesses básicos do Brasil no confronto com os impactos – sobretudo comerciais, mas também políticos – que são precipitados pelas poderosas forças imperiais, mas não consegue atuar independentemente das determinações do responsável último pela política externa. A esse respeito, me permito ressaltar uma análise que venho desenvolvendo desde algum tempo relativamente às convergências e divergências entre a política externa oficial – ou as políticas externas dos presidentes – e a diplomacia corporativa, ou seja, aquela formulada e desenvolvida pelo corpo profissional do Itamaraty.
Para este mesmo webinar, com o objetivo de organizar minhas ideias, elaborei um paper chamado justamente “Tensões Geopolíticas e a Diplomacia Brasileira: o que há de novo?”, no qual desenvolvo argumentos em torno desses dois conceitos, e que está sendo colocado à disposição dos interessados pela via do meu blog Diplomatizzando. Como explico nesse trabalho, a divergência entre a política externa presidencial, extremamente personalista sob Lula 3, bem mais do que sob Lula 1 e 2, e os padrões sob os quais trabalhou historicamente o Itamaraty nunca foi tão grande quanto nos tempos recentes, em função, justamente, das tensões geopolíticas existentes. Durante a primeira Guerra Fria (1947-1991), o Brasil soube se manter rigorosamente à margem de quaisquer alinhamentos, ou coalizões militares, propostos por um ou outro dos dois contendores. Ora, cabe reconhecer que, desde a inauguração do que eu chamo de “lulopetismo diplomático”, a diplomacia brasileira deixou de ser guiada basicamente pelo conhecimento acumulado ao longo de décadas, talvez dois séculos, de construção de uma diplomacia preocupada sobretudo pela preservação da autonomia decisória em matéria externa, e passou a ser guiada por critérios partidários e ideológicos que se confundem com o antiamericanismo primário e anacrônico dos líderes petistas, atraídos pelo que existe de mais reacionário no campo de uma suposta esquerda internacional.
2. O Brasil tem se posicionado como um dos líderes do Sul Global. Quais são as implicações desse posicionamento para o país? Nesse contexto, qual é o futuro do BRICS+?
PRA: Essa pretensão de ser um dos “líderes do Sul Global” é autoproclamada, enaltecida por jornalistas superficiais e por acadêmicos politicamente motivados, e não tem nenhum embasamento na realidade, simplesmente pelo fato de que esse Sul Global simplesmente não existe. O que existe, desde séculos, oficialmente desde os primeiros anos da ONU, são os grupos de países, antes desenvolvidos, socialistas, em desenvolvimento e a China, e o segundo grupo deixou de existir, ao passo que o terceiro mundo vem recebendo designações diversas, em função da diferenciação econômica e tecnológica nesse conjunto heteróclito de países os mais diversos politicamente, diplomaticamente, economicamente. Não encontro nenhuma evidência, apenas poucas sugestões, de que o Brasil se apresenta, concretamente, como um “líder” dessa massa disforme de países, sequer na própria região, onde sua pretensa liderança sempre foi disputada e contestada, por adversários e aliados.
Quanto ao BRIC-BRICS-BRICS+, considero simplesmente um Frankenstein mal concebido, pois partindo de um ajuntamento de partes muito dissemelhantes entre si, criado politicamente, a partir de uma sugestão puramente econômico-financeira – como locus de possíveis investimentos de fundos institucionais, cujo acrônimo, dotado de certo appeal de marketing, serviu de base a essa agregação antinatural estimulado de modo oportunista por representantes de quatro países resistentes à ideia de uma aproximação à OCDE (ainda que a Rússia, até a invasão da Crimeia, ainda fazia parte do G8 político, mas não do G7 econômico, do qual foi excluída depois da invasão da Crimeia). Já era um Frankenstein desconjuntado na sua origem, e agora, depois de sua ampliação desmesurada, para satisfazer necessidades políticas e diplomáticas da Rússia e da própria China, tornou-se um monstro metafísico incapaz de se coordenar de maneira consensual sobre certos temas da agenda internacional. Basta dizer que em suas duas últimas declarações de cúpula não há uma ÚNICA palavra sobre a Ucrânia; ela simplesmente não existe, o que é uma vergonha do ponto de vista do setor do Itamaraty que emite notas compungentes à menor catástrofe natural ou humanitária em qualquer parte do mundo. Não vejo futuro para o BRICS, ainda que certos dinossauros sejam resistentes ao seu desaparecimento. Mas cabe ressaltar que NENHUM dos benefícios suscetíveis de serem obtidos nas relações comerciais, financeiras ou de investimentos do Brasil com os países membros PRECISAM passar pelo BRICS – que aliás não possui NENHUM acordo comercial do bloco –, pois já podem ser reguladas pelos instrumentos existentes das relações econômicas multilaterais. O que o BRICS pode facilitar seriam certas transações politicamente motivadas, o que provavelmente não se conforma aos princípios mais elementares de análise custo-benefício ou de custo-oportunidade.
3. Quais são as oportunidades e desafios para a diplomacia brasileira com respeito à implementação do acordo EU-Mercosul?
PRA: Como todo acordo de liberalização comercial e de abertura econômica, o acordo de associação birregional vai estimular um maior volume de transações comerciais e de investimentos diretos entre os dois blocos, mas é preciso dizer que se trata, em grande medida, de comércio administrado, ou seja, mercantilismo puro. Mais ainda, esse acordo se encontra 20 anos atrasado, e a razão se encontra na campanha do PT contra o acordo da ALCA, finalmente implodido pela ação comum de Lula, Kirchner e Chávez na cúpula de Mar del Plata, exatamente 20 anos atrás. O acordo paralelo Mercosul-UE ficou relegado ao esquecimento, até que as diatribes de Trump contra a China e contra o próprio sistema multilateral de comércio suscitaram a recuperação do antigo acordo e sua assinatura provisória em 2019 (ainda assim não ratificado em virtude, basicamente, da postura antiambiental, anti-humanitária, anti-tudo, do governo Bolsonaro).
Como ele se encontra 20 anos atrasados, muitas oportunidades que poderiam ter sido aproveitadas nas duas décadas passadas podem ter sido ocupadas e até superadas pela penetração da China nos dois lados dessa associação, mas vários outros benefícios também podem ficar parcialmente não aproveitados em função dos protecionismos setoriais renitentes em vários setores de interesse competitivo, do lado agrícola basicamente europeu, do lado industrial, de serviços e de compras governamentais do lado do Mercosul, em especial pela ação retardatária de poderosas associações patronais no Brasil e na Argentina.
4. A diplomacia brasileira tem uma longa tradição de apoio ao multilateralismo nas relações econômicas internacionais como ilustrado pela posição brasileira na adoção do General Agreement on Tariffs and Trade (1947) e na instalação da Organização Mundial de Comércio (OMC, 1995). Que papel pode a OMC ter em um mundo dominado por conflitos geopolíticos?
PRA: Infelizmente, a OMC vai enfrentar uma talvez longa travessia do deserto em função do comportamento da (ainda) principal potência econômica (mas não mais comercial) da atualidade, postura que não começou com Trump, e sim vários anos antes, como pode ser testemunhado pelo colega Victor do Prado, que sabe da oposição dos EUA ao seu sistema de solução de controvérsias, sabotado desde vários anos antes. O Brasil de fato aderiu ao GATT, pelo papel desempenhado pela sua diplomacia profissional no imediato pós-guerra, mas o Brasil ainda manteve vários dispositivos anti-Gatt ao longo dos anos 1950, e quase decidiu abandoná-lo quando da adoção de uma nova pauta tarifária ultra protecionista em 1957. Nos anos seguintes praticou uma política comercial oportunista, com vários mecanismos vetados pelo Acordo Geral, apenas tolerados pela pouca importância do Brasil no comércio mundial e pela sua alegada fragilidade nas transações correntes. Ainda hoje o Brasil se pretende um país em desenvolvimento – a despeito de ser mais industrializado do que vários membros da OCDE – reivindica o usufruto total das cláusulas de tratamento diferencial e mais favorável em benefício desses países, e recusa sistematicamente ser graduado a uma categoria superior.
O papel atual, e nos próximos anos, da OMC deverá ser o encontrar mecanismos de facilitação de negócios e de assistência técnica em favor dos verdadeiros países em desenvolvimento, uma vez que grandes rodadas de negociações – que não seriam mais essencialmente tarifárias e sim das regulações para-tarifárias e normas substantivas setoriais – podem ser retardadas a fases ulteriores, até que os EUA retomem a senda do multilateralismo comercial ou das simples cláusulas de nação mais favorecida e de não discriminação.
Aparentemente, no futuro imediato, a geopolítica tem suas deformações conhecidas transplantadas ao mundo da geoeconomia, que deveria ser preservado em benefício dos países em desenvolvimento, o que ainda está longe de ser vislumbrado. Acredito que a China pode ter um interesse especial na preservação do multilateralismo econômico, a despeito de ainda manter comandos estatais, pouco transparentes, sobre setores importantes de sua economia hoje pujante, mas com alguns desequilíbrios estruturais e institucionais ainda visíveis. Mas, sua tecnocracia bem instruída é capaz de operar um sistema de mercado com características chinesas de comando e controle, e de indução de favorecimentos especiais nas áreas designadas por seus planos quinquenais de desenvolvimento econômico e social.
O Brasil tem enormes chances de desenvolvimento a partir de suas vantagens comparativas, naturais e adquiridas, mas transformá-las em vantagens competitivas num mundo interdependente requer habilidades e direcionamento de políticas setoriais que estão a exigir alguma visão de prioridades atualmente em falta numa casta política autocentrada e extraordinariamente carente de estadistas. Todos, sublinho todos, os desafios nacionais são propriamente “made in Brazil”, e não encontram barreiras relevantes em quaisquer arranjos hoje existentes no sistema internacional e nas condições ambientais da geoeconomia mundial.
O Brasil faria bem e começar por se aproximar mais da OCDE, não necessariamente com a intenção de ingressar a curto prazo, mas sim de adotar o núcleo de sólidas políticas econômicas, macro e setoriais, identificadas com o “manual de bordo” da OCDE.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 5315, 18 maio 2026, 5 p.
