Em revisão, para envio a alguma editora. Divulgo apenas o prefácio:
Economia política das constituições brasileiras: seu impacto nas relações econômicas internacionais do Brasil
Paulo Roberto de Almeida
Apresentação:
As constituições e as relações internacionais do Brasil, 7
1. A representação política no Brasil até a Constituição de 1824 , 17
1.1. Uma longa tradição de representação política
1.2. O controle da metrópole
1.3. A tradição liberal de Cádiz chega no Porto
1.4. O nascimento do federalismo
1.5. Um parlamentarismo “presidencialista”?
1.6. Monarquistas “republicanos”?
1.7. Uma divisão de poderes sui generis
1.8. O imperador dissolve a primeira Constituinte
1.9. A primeira insurreição contra a Constituição outorgada
2. Formação do constitucionalismo luso-brasileiro no século XIX , 30
2.1. As grandes datas da evolução constitucional na Europa e nas Américas
2.2. Pré-história da Revolução do Porto de 1820: a Constituição de Cádiz (1812)
2.3. O mundo restaurado e novamente turbulento: ascensão do liberalismo
2.4. O processo liberal português e suas consequências no Brasil: nova colonização?
2.5. A constituição liberal portuguesa de 1822 e as consequências para o Brasil
3. Da Constituinte de 1823 à Constituição de 1824: aspectos econômicos , 53
3.1. No Brasil, as receitas seguem as despesas, não o contrário
3.2. A Constituinte de 1823 e o seu “pai fundador”: Antonio Carlos Ribeiro de Andrada
3.3. A economia política do projeto de Constituição de 1823
3.4. A Constituição Política do Império do Brasil: seus aspectos econômicos
3.5. Uma economia comandada pelo gasto público, não pela poupança ou investimento
4. A economia nas constituições brasileiras, de 1824 a 1946 , 68
4.1. A interpretação econômica das constituições
4.2. A estrutura constitucional do império liberal escravista
4.3. A República aprofunda a intervenção do Estado na economia
4.4. A União e os estados na repartição do bolo tributário
4.5. O estatismo e o nacionalismo nascentes na Constituição de 1891
4.6. O nacionalismo econômico é constitucionalizado a partir de 1930
4.7. Intervencionismo econômico constitucionalmente assegurado em 1937
5. Uma interpretação econômica das constituições (1986) , 93
5.1. A constituição como instrumento econômico
5.2. A representação dos interesses na experiência de 1946
5.3. A elaboração do processo constituinte de 1987-88
5.4. A “economia política” da Constituição na perspectiva de 1987
6. As relações internacionais na ordem constitucional de 1988 , 119
6.1. Constituição e sociedade no Brasil
6.2. Relações exteriores e Constituição
6.3. A Experiência histórica brasileira
6.4. As relações internacionais na nova Constituição
6.5. Implicações para a política externa do Brasil
7. Análise crítica do conteúdo econômico da Constituição de 1988 , 147
7.1. Introdução: sobre mudanças de regime econômico
7.2. Mudanças de regime econômico no Brasil contemporâneo
7.3. A Constituição de 1988: um novo contrato social para o Brasil?
7.4. O que a Constituição promete, e o que ela produz, na realidade?
7.5. A Constituição “cidadã”: distribuindo bondades para todos
7.6. A Constituição “estatal”: reduzindo o espaço da livre iniciativa
7.7. A Constituição “parlamentar”: muitos privilégios, baixa produtividade
7.8. A Constituição “econômica”: equívocos em cadeia
7.9. A Constituição dos “direitos sociais”: sem qualquer análise dos custos
7.10. Uma Constituição economicamente esquizofrênica
8. A Constituição e a integração regional , 189
8.1. Um país voltado para si mesmo
8.2. Uma vocação integracionista, a despeito de tudo
8.3. Supranacional vs. Intergovernamental
9. Brasil: um país de ponta-cabeça? Sobre as propostas de Modesto Carvalhosa , 195
9.1. O Brasil de ponta cabeça?
9.2. Como ficamos de pés para cima?
9.3. Como fazer o Brasil apoiar-se sobre os seus próprios pés?
9.4. O que nos diz a história sobre o papel dos municípios na administração do Brasil?
9.5. O diferencial de produtividades como indicador crucial de desenvolvimento
9.6. Um manual para colocar o Brasil sobre os pés
9.7. Há salvação para o Brasil com seu atual sistema político? A regeneração pela base
Referências bibliográficas , 231
Apêndices , 241
Nota sobre o autor , 241
Livros de Paulo Roberto de Almeida , 242
Apresentação
As constituições e as relações econômicas internacionais do Brasil
O Brasil já está em sua sétima constituição, um número não exatamente reduzido, mas em todo caso menor do que outros Estados da região, bem menos, por exemplo, do que a França, um país extremamente prolífico na adoção de novas constituições. Não se trata de algo excepcional na história política da humanidade.
Constituições são, de fato, contratos sociais e políticos que as mais diversas comunidades humanas, organizadas em forma de Estados, contraem entre seus membros, como regras elementares de convivência pacífica, e que precisam ser revistos, eventualmente refeitos, ao longo de suas respectivas histórias. Elas possuem um impacto direto na organização política e, sobretudo, na vida econômica dos Estados.
Como não deveria impressionar ninguém, imperadores, estadistas, partidos políticos, movimentos sociais, pensadores individuais, tendem a reproduzir ideias, formações políticas e instituições que, em democracias ou em regimes autocráticos, prolongam conceitos e organizações de coexistência social que perpassam toda a história humana, das próprias civilizações. As condições materiais e humanas sempre mudam, as circunstâncias políticas, econômicas e até morais vão se alterando ao sabor dos tempos, e com elas devem mudar também as “relações contratuais” que regem as interações dos estratos sociais entre si. Constituições nascem, são mudadas ou perecem no seu curso; elas podem ser estabelecidas consensualmente, ou impostas por algum poder dominante. Elas possuem um papel decisivo na trajetória econômica das nações.
Quando Tocqueville escreveu O Antigo Regime e a Revolução, em 1848, ele tinha sido, por breve tempo, chanceler da Segunda República francesa, e o país estava em sua quinta constituição, das quinze que acumulou até chegar na atual Quinta República (já um tanto abalada). Ou seja, a França já teve o dobro de constituições do que número exibido pelo Brasil, que, por sua vez, já teve quase tantas moedas quanto teve de constituições, um campeão absoluto na história monetária mundial (pelo menos até aqui, esperando que a Venezuela ou a Argentina, nos ultrapassem). Essa sucessão de instrumentos de pagamentos, de ferramentas monetárias, talvez revele uma das mais notórias características do país, a instabilidade econômica, mais até do que a instabilidade política, analisada por próceres como Afonso Arinos de Melo Franco.
A prolificidade na feitura de novas constituições é uma característica da história política dos países modernos e contemporâneos, o que poderia talvez indicar, na visão de Kant, que estaríamos nos aproximando da “paz universal”, a qual, segundo o filósofo de Konigsberg, só seria alcançável quando todos os Estados fossem regimes constitucionais. Por acaso, as Cartas escritas do século XVIII para cá tendem a repetir dispositivos e instituições relativamente similares aos padrões estabelecidos por Montesquieu, com alguns toques de Benjamin Constant e, vez por outra, um liberalismo político à la Cádiz (Carta de 1812), com algumas peculiaridades da constituição americana em países presidencialistas, como os da América Latina, Brasil inclusive.
Nessa visão, praticamente todos os países contemporâneos deveriam, com poucas exceções, consolidar a organização de seus Estados com base no conhecido esquema tripartite dos poderes, que seriam, pelo menos teoricamente, harmônicos e independentes entre si, com algumas instituições assessórias no plano judiciário ou no controle dos gastos públicos. Parafraseando George Orwell, se poderia dizer que “todos os animais constitucionais são iguais, mas alguns são mais iguais do que outros”.
A organização política do Brasil precede a sua primeira constituição, a de 1824, pois que um “Estado”, ou algo equivalente, já existia, embrionariamente, desde que aqui chegou o primeiro governador-geral, Dom Tomé de Souza, em 1549, depois sucedido por vários vice-reis e, finalmente, pela Corte dos Braganças em sua inteireza, em 1808. Um dos Braganças fugidos da invasão napoleônica, o Príncipe Regente D. João, foi quem construiu os primeiros rudimentos de um Estado moderno no Brasil, entre 1808 e 1821, a partir de quando se assentam as bases de um futuro Estado independente, que toma forma, muito precariamente, já sob a regência do príncipe Dom Pedro, para depois se apresentar ao mundo como “Império do Brasil”, no final de 1822. O reconhecimento diplomático formal demorou um pouco mais, ainda que os Estados Unidos tenham dado a partida em 1824; mas as grandes potências europeias só começaram a reconhecer nossa existência depois que “acertamos as contas”, com Portugal e com Dom João VI, no tratado patrocinado pela Grã-Bretanha em 1825.
Esse reconhecimento passou, portanto, por um “acerto de contas”, no sentido mais literal da expressão, assim como as disposições gerais da primeira constituição, ao legitimar, ainda que indiretamente, o tráfico e a escravidão, marcaram indelevelmente a evolução econômica e política do Brasil, suas relações humanas, a iniquidade social que caracteriza o Brasil mais do que qualquer outro traço da nação no cenário internacional. Desde a feitura de nossa primeira Carta, em 1824, outorgada, após o fechamento arbitrário pelo jovem imperador da primeira Assembleia Constituinte, cabe se interrogar como se consolidou o Estado, basicamente pela “parada institucional” oferecida pelo chamado Regresso, depois dos impulsos liberais dos primeiros tempos. A Lei de Terras, de 1850, uma antirreforma agrária, pode ser vista como uma de suas consequências, assim como a própria consolidação de um regime oligárquico socialmente excludente, como já constatava Joaquim Nabuco ao propor que a maior abolição se fizesse pela incorporação dos escravos na vida econômica ativa do país, pela sua educação, não apenas pela liberação formal. Não fizemos naquela conjuntura, pouco fizemos depois.
Questões adicionais, que são tratadas pelos historiadores especializados, referem-se aos fundamentos conceituais, no plano econômico e político, da jovem nação americana, a segunda maior do hemisfério (mas muito atrasada em relação ao gigante anglo-saxão do Norte) e, também, quais foram, no início de nossa conturbada história política, os projetos para o Brasil, essencialmente o Estado unitário monárquico que Bonifácio estimava indispensável à preservação da própria existência da nação; ele se viu ameaçado, desde o ato da criação constitucional, por impulsos republicanos e progressistas avançados, por Frei Caneca por exemplo, um dos maiores intelectuais de nossa história, infelizmente ceifado pela prepotência da Corte do Rio de Janeiro, na breve experiência da Confederação do Equador, em 1824, proponente de um Estado federal, como finalmente a República se encarregou de instituir, 67 anos depois.
O foco central deste livro, uma compilação de ensaios elaborados em momentos diversos de uma vida quase que inteiramente devotada a estudos de sociologia política e de relações econômicas internacionais, como corresponde à minha dupla condição de professor e de diplomata, é essencialmente o impacto das constituições no itinerário econômico da nação, marcado por uma presença significativa do Estado na organização econômica da sociedade e nas inconstâncias de nosso desenvolvimento econômico.
O Estado brasileiro, em suas diversas configuração, precede a nação – como já enfatizado por diversos estudiosos – e, de certa forma, ele a cria, a molda e a organiza (algumas vezes de forma brutal, como na escravidão do século XIX, ou nas ditaduras do século XX). O centralismo ibérico foi preservado na institucionalidade estabelecida pelos primeiros mandatários, depois adaptada às peculiaridades da terra e do povo, como definido desde cedo pelos liberais conservadores das Regências e do Regresso, ao início do Segundo Reinado. Foi quando o Estado brasileiro deixa, finalmente, de ser “português”, como demonstrado em inúmeras inclinações políticas e diplomáticas do primeiro imperador, para se tornar brasileiro no sentido mais amplo da expressão.
Com efeito, alguns intérpretes, como Manoel Bomfim, ao início do século XX, afirmaram que o Estado só se tornou realmente “brasileiro” depois de 1831, embora Hipólito da Costa, que pode ser considerado o primeiro estadista brasileiro – a despeito de jamais ter vivido na terra que ele considerava sua, desde os estudos em Coimbra, na última década do século XVIII –, tinha plena convicção de que a nação começou a ser forjada desde a transferência da Corte, quando ele também dá início ao seu grande empreendimento intelectual, o Correio Braziliense, editado em Londres de 1808 a 1822. Essa é exatamente a postura de dois grandes intelectuais brasileiros, ambos “súditos portugueses”, mas admiradores de Adam Smith, José da Silva Lisboa e Hipólito da Costa, que figuram em primeiro lugar entre os “construtores da nação”, no meu livro sobre os “projetos para o Brasil, de Cairu a Merquior”, publicado em 2022.
Não há por que esconder a origem europeia de nossas instituições de Estado, e não poderia ser de outro modo, dados os vínculos de toda a sorte que nos prendiam ao molde português e, em parte, ao espírito liberal da Carta de Cádiz, que foi brevemente adotada em Portugal depois da Revolução do Porto, em 1820, e que influenciou, em certa medida, os constitucionalistas eleitos e os membros da comissão que redigiram um primeiro esboço de Carta constitucional ao final de 1823. A despeito do esforço de alguns deles na extinção do tráfico e na abolição gradual da escravidão, esses institutos prejudiciais ao desenvolvimento futuro da nação persistiram ao longo do século XIX. Estes são alguns dos temas históricos que perpassam os ensaios que coletei sobre nossa formação constitucional, não de um ponto de vista jurídico, mas essencialmente sociológico e econômico. De certa forma, eles se projetaram também no século XX.
Desde o Brasil do Segundo Reinado, se não antes, o Estado brasileiro começou a se organizar, sob o domínio das oligarquias, como um pequeno Leviatã burocrático, chegando, na República, a se apresentar como um grande Leviatã que invade e controla a vida de todos os cidadãos. Já no século XIX, esse Estado havia criado múltiplas formas de “extorsão” fiscal, um comportamento bastante bem preservado em todas as épocas, até nossos tempos. A tributação já tinha estado presente, inclusive, nas questões do tráfico e da escravidão, provavelmente a maior tragédia nacional em mais de quatro séculos de história, pois que deixou marcas indeléveis na nacionalidade, mesmo depois de terem sido ambos abolidos.
A ideia, falsa, de que Rui Barbosa “destruiu” os registros da escravidão, se refere, mais exatamente, ao apagamento dos comprovantes de tributos recolhidos sobre transações privadas envolvendo escravos, para evitar justamente que o Estado fosse acionado pelos proprietários não ressarcidos de qualquer demanda agressiva por parte dos frustrados senhores de escravos, que se consideravam esbulhados. O Brasil, aliás, é o mais antigo e frequente “cliente” dos relatórios anuais da primeira ONG do mundo, a British Anti-Slavery Society, pois que nunca deixamos de figurar em seus registros, seja durante o tráfico, enquanto durou o regime escravo, seja ainda contemporaneamente, na rubrica das “formas análogas à escravidão”, que são ainda abundantes no vasto Heartland brasileiro, e até em algumas grandes cidades (inclusive capitais dos estados). Essa ONG se tornou internacional, também uma das primeiras, logo depois que o Reino Unido aboliu a escravidão; ela mantém o Brasil em posição de destaque em todos os seus anuários, o que pode oferecer um tema de dissertação acadêmica a interessados.
Os fundamentos doutrinais e jurídicos desse primeiro Estado – e dos que se sucederam em dois séculos – foram formulados nas duas faculdades de Direito criadas ainda no Primeiro Reinado, reformadas ao final do Império e na República. O Barão do Rio Branco e Joaquim Nabuco são dois dos mais conhecidos representantes da nossa tradição bacharelesca, que continua dando um prestígio talvez exagerado aos bacharéis de Direito, sobre engenheiros e economistas. Eles integram a quase totalidade da diplomacia profissional, à qual pertenci e na qual trabalhei durante quase meio século. Ela hoje está aberta aos mais diversos talentos – como queria o verdadeiro “pai” da política externa brasileira, Paulino Soares de Souza, o Visconde do Uruguai –, mas ela segue essencialmente lotada por bacharéis em Direito. Talvez, não por outra razão, os privilégios associados ao nosso Leviatã florescem mais em favor daqueles que servem ao próprio Estado do que sobre aqueles que florescem na sociedade civil como meros produtores de bens tangíveis e intangíveis: o Brasil sempre “produziu” mais advogados do que engenheiros.
Centenários, ou datas redondas, nos oferecem uma oportunidade de refletir sobre o que fizemos em nosso passado, como anda o estado presente das coisas e o que ainda nos resta fazer para completar os projetos formulados pelos grandes estadistas da nação. Em 1922, as comemorações oficiais do primeiro centenário da independência se fizeram por meio de uma Exposição Internacional do Rio de Janeiro, uma iniciativa que procurava emular as exposições universais que estavam voga desde a Grande Exposição do Palácio de Cristal, em Londres, em 1851. Ela foi precedida, no começo do ano, pela Semana de Arte Moderna, em São Paulo, um empreendimento vagamente afiliado ao futurismo que então agitava os círculos intelectuais europeus; o seu organizador, Mário de Andrade, já era um dos grandes intelectuais brasileiros, justamente especialista em identificar algumas de nossas excentricidades, como mais tarde representado pela figura de Macunaíma. Do lado menos oficial, tivemos, logo depois, a fundação do Partido Comunista do Brasil (seção brasileira da III Internacional), nosso mais conhecido Partidão, ou PCB: ele foi o mais longevo partido clandestino de nossa história política, embora tenha conseguido influenciar, por alguma mística atraente, boa parte da chamada intelligentsia brasileira.
Dois anos depois da Semana de Arte Moderna, Mário de Andrade, constatando que o Brasil ainda não tinha deslanchado para o futuro, confessou, de forma talvez decepcionante num poema-revelação, bizarramente chamado “O poeta come amendoim”, que as melhorias demorariam ainda para chegar: “Progredir, progredimos um tiquinho, que o progresso também é uma fatalidade”. Os bacharéis da diplomacia aproveitaram o centenário da independência para organizar e publicar, entre 1922 e 1926, os Arquivos Diplomáticos da Independência. O Itamaraty ainda se encarregou de republicar uma nova edição facsimilar dos Arquivos no sesquicentenário da Independência, em 1972, quando os militares no poder preferiram organizar um bizarro “passeio” dos ossos do primeiro imperador por várias “províncias” brasileiras, como uma espécie de resgate histórico da nossa “lusitanidade”. Esses Arquivos foram novamente republicados no bicentenário, em 2022, também pelo Itamaraty, e na exata forma em que tinham sido pela primeira vez editados nos anos 1920.
O primeiro centenário da nossa primeira Carta constitucional, em 1924, não foi devidamente comemorado, provavelmente porque se queria esquecer a monarquia e, também, porque já tínhamos entrado no ciclo de revoltas tenentistas que desembocariam na Revolução “liberal” de 1930. Paradoxalmente, ela abriu caminho a um dos períodos autoritários mais tenebrosos de nossa história, junto com o segundo, poucas décadas depois, ambas fortalecendo o poder Estado, acima e à margem das constituições surgidas, mudadas e desaparecidas à sombra de cada um deles. Elas foram as de 1934 (derivada de uma Constituinte corporativa), a imposta em 1937, inaugurando a ditadura do Estado Novo, e a de 1946, votada democraticamente por uma Constituinte, depois “reformada” em 1961, para a introdução do parlamentarismo, mas logo revertida ao presidencialismo por um plebiscito em 1963.
O golpe de 1964 a desfigurou mediante atos institucionais, até ser substituída pela de 1967, ela própria emporcalhada por um ato adicional autoritário em 1969. O impacto econômico do regime militar foi, provavelmente, o mais relevante de toda a nossa história política e econômica, pois que influenciou subliminarmente todo o espírito intervencionista estatal que se seguiu. A Carta democrática de 1988 segue sendo acrescida de inúmeras emendas, e é a mais prolixa de todas elas, o que é justamente a razão de tantos acréscimos puramente circunstanciais, quando não oportunistas; não é um exagero dizer que a maior parte desses acréscimos objetivam “redistribuir” os recursos duramente amealhados pelo Estado, seja concedendo novos “direitos” à cidadania, seja criando favores para grupos privilegiados.
O segundo centenário da Carta de 1824 recebeu a atenção de parlamentares e de estudiosos, com destaque para o deputado Lafayette de Andrada, descendente dos primeiros Andradas que construíram doutrinariamente o pensamento constitucional do Brasil, e para o historiador da Câmara dos Deputados José Theodoro Mascarenhas Menck, este autor de várias obras e exposições sobre os vários bicentenários que se estendem desde a elevação do Brasil a Reino Unido, passando pelo retorno de José Bonifácio ao Brasil e chegando, justamente, à fase decisiva da conquista da autonomia nacional e da construção de suas várias instituições do período independente, incluindo a própria Constituição, a Assembleia Geral e os demais entes da soberania nacional. Tive o prazer e a honra de colaborar com algumas das obras produzidas nestes últimos anos, com ensaios ou prefácios pertinentes a cada volume, alguns deles aqui presentes.
Este livro deveria estar centrado unicamente nas constituições brasileiras, mas ele trata, em grande medida, do peso crucial do Estado sobre nossas vidas. Este, há muito, já deixou de ser aquele agente do crescimento e dos grandes empreendimentos nacionais para se converter num freio, talvez até um obstáculo, a um processo de crescimento sustentado, antes mesmo que um promotor do desenvolvimento social e cultural das camadas mais pobres da população (que deveria seguir mais o caminho da educação do que o da simples assistência econômica). Da “altura” destes 202 anos da primeira Constituição, e baseando-nos nas seis outras, podemos traçar um modesto balanço, e talvez até um diagnóstico mais preciso, de nossas insuficiências acumuladas até aqui, como reveladas nas instituições e experiências formuladas e implementadas quando do “primeiro Estado brasileiro”, para concebermos novos projetos no decorrer do terceiro centenário da Independência, que já se iniciou, à sombra de algumas nuvens estatizantes sempre presentes em nossa história.
Ainda não conseguimos superar os entraves burocráticos, jurídicos e políticos, do atual Leviatã inzoneiro, o Estado que, aparentemente moderno, preservou os traços essenciais do patrimonialismo que, segundo Raymundo Faoro, deita raízes na era medieval portuguesa. Depois de duas décadas de tecnocracia autoritária, chegamos a uma “Nova República” prometedora no itinerário dos direitos e das liberdades, mas que já parece estar ameaçada em seus fundamentos doutrinais pela divisão política da nação em dois projetos populistas que nos remetem ao lugar comum dos populismos latino-americanos. À luz dos “Estados” incompletos que tivemos nos últimos dois séculos, um exame circunstanciado das antigas e da atual Carta constitucional talvez nos ajude a rever nossos acertos e desacertos nos duzentos anos passados, assim como a prevenir desenvolvimentos indesejáveis para o futuro do atual Estado brasileiro ao longo do seu terceiro centenário.
Este livro pretende oferecer uma modesta contribuição ao conhecimento de algumas das edificações constitucionais, sobretudo econômicas, que balizaram a organização da nação, desde aquela que esteve presente no nascimento do Estado brasileiro, até a atual Carta, que fez promessas de novos avanços democráticos no itinerário histórico por vezes incerto do nosso desenvolvimento econômico, político e social. Ele é um produto de atividades profissionais e de lides acadêmicas que se refletiram numa produção intelectual, cujos principais exemplos figuram ao final do volume. Que ele possa abrir espaço para outras reflexões ao longo de um novo século que já se configura como especialmente atribulado nos seus fundamentos políticos e econômicos. Minhas afinidades de estudo e de trabalho sempre foram as das relações econômicas internacionais do Brasil: eis aqui uma demonstração dessa dedicação.
Paulo Roberto de Almeida
Brasília, junho de 2026
