O Brasil e a agenda econômica internacional: como e qual seria uma (ou a) agenda ideal para o Brasil?, por Paulo Roberto de Almeida
Mundorama, 29/04/2015
A agenda econômica externa do Brasil concerne, basicamente, a dimensão multilateral, pois esta é a principal plataforma negociadora internacional na área econômica desde Bretton Woods e a criação do Gatt, depois incorporado à OMC. Mas essa agenda também compreende as relações que se estabelecem no âmbito regional, pois este é o locus dos acordos de integração econômica, que são essencialmente comerciais, mas que nos últimos doze anos de reino dos companheiros acabou se transformando num aglomerado de compromissos políticos e sociais que pouca relação guardam com os tratados originais. Finalmente, também coexiste com essas duas dimensões, uma agenda no plano bilateral, mas seus componentes estão constituídos por acordos de cooperação, que também têm sua importância na capacitação de recursos humanos e na implementação de projetos setoriais, que geralmente complementam os acordos alcançados nos dois primeiros planos, mas que podem também ser ainda mais ambiciosos do que aqueles (cooperação nuclear, espacial, tecnológica, por exemplo).
Pois bem, vejamos qual poderia ser uma agenda, talvez não ideal, mas pelo menos necessária para que o Brasil realize um enorme potencial hoje represado pelo peso enorme que o Estado exerce sobre cidadãos e empresas, potencial que também foi desviado de um curso que seria quase “natural” em função de uma agenda esdrúxula e exótica, imposta ao país nos últimos doze anos, quando os interesses nacionais foram sacrificados em favor de opções estritamente ideológicas e partidárias, que hoje se revelam estar igualmente vinculadas ao mais gigantesco processo de corrupção jamais visto em nosso país. A “importação” indevida de milhares de “médicos” cubanos, por exemplo, não obedece exatamente a um grande plano de prevenção em saúde da população brasileira, mas tem muito a ver com a situação falimentar da ilha-prisão dos irmãos Castro, que hoje depende de aliados obsequiosos por mantê-la à tona.
O plano multilateral apresenta inúmeras facetas, mas as principais são as de caráter comercial e de tipo financeiro. Neste último capítulo, não existem propriamente negociações a serem feitas, uma vez que o Brasil – depois de enfrentar historicamente crises de insolvência externa, e até uma ou duas moratórias – parece ter aprendido a respeitar os fundamentos de seus equilíbrios nas transações correntes e na balança de capitais; a despeito de déficits constantes nas transações externas, estas têm sido compensadas por investimentos diretos e, em situações normais, por saldos superavitários na frente comercial, o que contudo foi revertido nos últimos anos. A origem dos déficits atuais não é, entretanto, alguma deterioração do cenário mundial – mesmo se alguns keynesianos de botequim vivem alegando um ambiente de crise externa para justificar sua péssima condução da política econômica nacional – e sim a perda lamentável de competitividade por parte das empresas brasileiras vinculadas à exportação. Elas não são tão penalizadas pelo câmbio – uma variável que pode ser contornada por contratos de hedge – quanto pela absurda carga fiscal que é imposta às empresas brasileiras por um Estado extrator e extorsivo.
Esta questão nos remete ao plano comercial multilateral, hoje totalmente paralisado pela incapacidade dos principais atores em dar continuidade à Rodada Doha, nas premissas otimistas em que foi lançada, no início da década passada. Mesmo que, por um milagre, se lograsse concluir essa rodada de negociações com compromissos mais ou menos moderados de liberalização recíproca de mercados e com padrões ainda mais moderados na regulação do acesso às demais áreas – serviços, investimentos, propriedade intelectual, etc. – o Brasil talvez não esteja preparado para desfrutar com maior vigor dessa abertura, tendo em vista sua já mencionada perda de competitividade por razões de ordem inteiramente doméstica. Trata-se de um dever de casa que ninguém e nenhuma negociação multilateral pode cumprir em seu lugar, ou seja, no do governo.
Mesmo na área em que ele é notoriamente competitivo, que é a grande agricultura de exportação – ou seja, commodities agrícolas e carnes, mas podendo evoluir para alimentos processados – os produtores e exportadores brasileiros são penalizados por deficiências ainda mais notórias, a jusante, em sua infraestrutura, como na própria cadeia produtiva, a montante, portanto, em função da tributação generalizada aplicada a praticamente todos os insumos do setor. Como se sabe, a alta produtividade na produção de grãos (mas em outras linhas produtivas também) é neutralizada pelos altos custos, e perdas, no transporte, por uma infraestrutura portuária lamentável, ou por diversos outros aspectos regulatórios e impositivos que fazem com que o produto brasileiro, mais barato do que o dos concorrentes diretos na porteira da fazenda, chegue ao porto de embarque ou de destino bem mais caro em vista dessas deficiências. Sobre isso, se agregam as dificuldades do setor em termos de seguro agrícola e as conhecidas lacunas no rastreamento e prevenção de epizootias e outras endemias típicas da produção comercial primária, sempre mendigando recursos de um governo que tem uma nítida inclinação ideológica por invasores de terras e outros pretensos agricultores familiares (na verdade de subsistência, e sempre assistidos por um ministério espelho ao da agricultura de exportação, que defende uma agenda totalmente diversa deste último).
De resto, no terreno do comércio internacional, qualquer ganho em termos de liberalização agrícola teria de ser barganhado contra uma oferta brasileira de redução do seu próprio protecionismo industrial – sem mencionar a adesão a códigos proprietários mais elevados – o que parece notoriamente difícil a um governo que seguidamente vem implementando “políticas industriais” (aparentemente já foram cinco, sucessivamente) cuja principal característica é a de isolar o Brasil dos circuitos produtivos internacionais. O exemplo mais notório é a indústria automobilística, que permanece “infante”, e portanto protegida, desde mais de meio século. Por fim, ainda nesse terreno, os grandes parceiros parecem ter abandonado de vez qualquer entusiasmo por acordos abrangentes no âmbito da OMC, preferindo em troca negociar acordos minilateralistas, ou seja, tratados plurilaterais de livre comércio engajando os “like-minded countries”, que podem, ou não, situar-se na mesma região geográfica (as distâncias encurtaram, de toda forma). Dois exemplos disso, são o acordo transatlântico – entre EUA e UE – e o trans-Pacífico, que reúne um número variado de países da Orla do oceano, inclusive sul-americanos como Peru e Chile.
O ideal, para o Brasil, e os brasileiros – empresas e trabalhadores – seria que o Brasil participasse ativamente de todas essas frentes de trabalho de maneira aberta e receptiva, mas a condição para isso seria uma alteração drástica de quase todas as suas políticas setoriais, industrial, comercial e de investimentos em infraestrutura, algo que parece fora do alcance do atual governo. A parte industrial e de infraestrutura compete inteiramente, e soberanamente, ao Brasil, podendo portanto ser implementada por uma decisão política de alta inteligência econômica (o que não necessariamente é assegurado pela coalizão de protecionistas atualmente no poder).
Mas a parte comercial não pode, simplesmente, ser sequer considerada sem um entendimento de princípio, e prévio, com os demais membros do Mercosul, essa frágil construção integracionista que, nos últimos doze anos, serviu mais para exercícios de retórica grandiloquente, ou para discursos vazios, do que para, pelo menos, voltar a dar importância aos objetivos básicos e fundamentais desse bloco. Sem isso, ficam carentes de conteúdo tanto as negociações multilaterais, quanto as regionais (de que é exemplo o longuíssimo processo negociador com a UE, que não parece ter pressa de concluí-lo, depois que os três grandes membros do Mercosul implodiram, de modo gratuito e voluntário, o projeto americano de uma área de livre comércio hemisférica).
No Mercosul, em lugar da liberalização recíproca – ou seja, a zona de livre comércio – e da coordenação de políticas macroeconômicas – desejável para o objetivo da união aduaneira –, o que se teve foi uma variedade não essencial de iniciativas secundárias, sobretudo em areas tidas por “sociais”, que não atenderam em nada aos requisitos da integração econômica, que permanece, ou deveria ser, o foco dos tratados originais. O bloco foi inclusive distorcido de sua arquitetura contratual – que requer a plena aceitação da Tarifa Externa Comum e das demais regras de política comercial – primeira pela adesão política, e altamente questionável, da Venezuela (que não cumpriu praticamente nenhum dos requisitos inerentes à união aduaneira), e logo em seguida pelas adesões também duvidosas de Bolívia e Equador, que tampouco parecem propensos a aceitar a estrutura regulatória comercial do Mercosul. Não é preciso mencionar, por outro lado, todas as infrações cometidas pela Argentina contra o espírito e a letra do Tratado de Assunção, ao impor salvaguardas e diversos outros tipos de barreiras contra produtos dos demais países membros, numa derrogação unilateral – e também contrária às próprias regras do Gatt – dos compromissos solenemente firmados.
O ideal, neste caso, seria que o Brasil liderasse um esforço – a ser concluído por nova conferência diplomática – de revisão completa do Mercosul, com vistas a determinar se ele deve continuar com seu atual perfil de união aduaneira incompleta – ou em “implementação”, como pudicamente se proclama – ou se cabe fazê-lo retroceder a uma simples zona de livre comércio, concedendo, assim, liberdade, a cada um dos associados, para negociar acordos comerciais com quem lhes aprouvesse. O Chile, em lugar de ingressar no Mercosul, e ficar amarrado a uma institucionalidade precária, preferiu permanecer isento de qualquer compromisso mais “íntimo” com qualquer bloco – como aliás também é a prática dos Estados Unidos – o que lhe habilita a negociar esquemas de liberalização com ampla gama de parceiros: o país andino possui acordos de livre comércio com algo em torno de 80%, ou mais, do PIB mundial, assegurando ampla penetração de seus bens nos maiores mercados do mundo, compreendendo todo o hemisfério, a UE e boa parte da Ásia e Oceania).
Esse ideal, no entanto, parece difícil de ser concretizado nas atuais condições políticas e econômicas do Brasil, pois implicaria em séria revisão de toda a sua política comercial, industrial e em vasta gama de disposições setoriais regulatórias. Ademais, seria indispensável contar com lideranças políticas com visão de estadista, armadas de estudos econômicos da mais alta competência técnica, para poder decidir, em total conhecimento de causa, quais políticas de desenvolvimento e de relacionamento nessas diversas dimensões seria importante impulsionar na agenda econômica externa. O Brasil precisaria estar disposto a modificar aspectos importantes de seu sistema tributário, de modo a tornar suas empresas mais competitivas, assim como dispor-se a ficar sozinho, no Mercosul, por exemplo, quando decisões de estrita racionalidade econômica e de seu exclusivo interesse nacional assim o determinar.
Da mesma forma, mesmo acordos bilaterais de maior escopo econômico – como podem ser as áreas de tecnologias sensíveis: nuclear, espacial, militar – podem requerer uma mudança fundamental de postura, o que esteve longe de acontecer nos últimos doze anos (ou mesmo antes). O Brasil recusou, por exemplo, todos os acordos de proteção de investimentos estrangeiros, em nome de um vetusto, arcaico, ridículo soberanismo jurídico, que tende a negar soluções arbitrais independentes nessa área, ou que se opõe ao princípio mesmo das controvérsias investidor-Estado a respeito de um investimento qualquer, como se este devesse sempre confrontar interesses privados e se opor a normas por ele mesmo estabelecidas para regular a atividade dos empresários estrangeiros.
Algo semelhante ocorreu com o acordo de salvaguardas tecnológicas com os Estados Unidos, visando viabilizar o lançamento de satélites com componentes – próprios ou no foguete de lançamento – resguardados por segredos comerciais ou com tecnologias sensíveis, em nome, mais uma vez, de um soberanismo tecnológico totalmente equivocado; isso também acarretou imensas perdas tecnológicas ao país, e grandes prejuízos comerciais, pois inviabilizou totalmente a exploração comercial da base de lançamentos de Alcântara. Nessas duas áreas, o ideal seria que o Brasil – ou uma direção mais esclarecida – revisasse totalmente a postura restritiva que se manteve inalterada durante mais de uma década, atrasando de fato o país nesses campos.
A componente dos investimentos, assim como a dos movimentos de capitais também comportam aspectos multilaterais, mas a postura do Brasil infelizmente tem sido, invariavelmente, igualmente restritiva quanto a códigos multilaterais podendo enquadrar esses fluxos financeiros e cambiais (assim como intangíveis de modo geral). O Brasil se opôs, no passado, ao Acordo Multilateral de Investimentos, em negociação (frustrada) na OCDE, bem como sempre se opôs a qualquer regulação multilateral – ou seja, no âmbito do FMI – no tocante a capitais financeiros, ambos elementos possuindo aspectos sensíveis, é verdade, para as políticas monetárias, cambiais ou a respeito de ativos de não residentes. Moeda e finanças constituem os últimos redutos da soberania estatal, mas é preciso reconhecer que a abertura aos movimentos de capitais, a uma maior competição no sistema bancário nacional, a colaboração fiscal internacional (inclusive para prevenir crimes transnacionais, como lavagem de dinheiro e o próprio terrorismo internacional) fazem parte de um mesmo processo de elevação do grau de inserção do país na economia mundial, o que levará, em última instância, à plena conversibilidade do real, um aspecto que beneficiaria amplamente indivíduos e empresas (mas não necessariamente o Estado, que teria de ater-se a normas mais rígidas em todas essas áreas).
Em qualquer hipótese, o que está em consideração em todos esses capítulos, é o aumento das liberdades econômicas dos agentes primários da criação de riquezas, que são as empresas e os próprios indivíduos, uma evolução não apenas natura, como absolutamente necessária se o Brasil pretende se alçar ao batalhão de frente das nações economicamente avançadas e abertas à interdependência global. A recente assinatura de um acordo marco do Brasil com a OCDE, concluído por decisão do novo ministro da Fazenda – contrariando, nisso, a antiga orientação anacrônica de dirigentes econômicos anteriores – é um fato auspicioso, pois significa que o Brasil pode começar a se enquadrar numa moldura de políticas econômicas sólidas, estáveis, e confiáveis, deixando para trás a volatilidade implícita nas mudanças bruscas, improvisadas, setoriais, que costumavam caracterizar os keynesianos de botequim que comandaram a economia brasileira durante vários anos. A OCDE representa, justamente, um tipo de racionalidade econômica estrito senso que há muito faltava às políticas públicas – macro e setoriais – do Brasil, ainda que contrarie todo o arcabouço mental antiquado dos “economistas” que pontificaram no governo desde a década passada.
Amplas camadas de economistas, e de empresários, já se convenceram de que o que cria volatilidade no país não são os capitais externos, mas é o caráter errático das políticas econômicas e das medidas regulatórias, que traz insegurança aos investidores externos, assim como aos próprios domésticos, e torna o ambiente regulatório pouco transparente e previsível. Uma agenda de abertura e de atratividade aos investimentos, que possa maximizar as chances do Brasil nas negociações internacionais tem de começar primeiro pela estabilidade de regras no plano interno, o que esteve longe de ocorrer nos últimos anos. Em consequência de políticas altamente distorcidas e extremamente intrusivas na vida das empresas, a acumulação de capital e os ganhos de produtividade sofreram enorme queda no Brasil, ao mesmo tempo em que se aprofundaram os desequilíbrios orçamentários internos e os de transações correntes no plano externo, trazendo o atual quadro de alta inflação, baixo crescimento, paralisia dos investimentos e perspectivas sombrias de ajuste e de desemprego. Talvez até mais grave do que as dificuldades materiais do presente seja o atraso mental dos seus dirigentes, a falta de lideranças políticas esclarecidas que consigam colocar o Brasil em compasso com o mundo globalizado.
Daí a necessidade de o país adotar uma agenda de modernização em todas as áreas do terreno econômico, como condição para aproveitar as chances abertas pela globalização (como fizeram, aliás, desde muito tempo, o Chile, na América Latina, e diversos países asiáticos da franja do Pacífico). A adoção dessa agenda não depende do mundo, mas apenas de próprio Brasil ou de suas lideranças políticas e empresariais. Não se trata de empreendimento fácil, mas ele é absolutamente indispensável para que o país encontre seu espaço na interdependência global. Reformas são necessárias e elas são sempre controversas, colocando em confronto interesses diversos, como se vê ainda agora mesmo em países tão diversos quanto a França, o México, a própria China.
Pode ser que os mecanismos de governança global – ou seja, a agenda dos organismos econômicos multilaterais, como os de Bretton Woods e a OMC – nos induzam a isso, mas é muito pouco provável. O mais provável é que ameaças de crises internas, ou sobressaltos nos planos financeiro e de balanço de pagamentos nos induzam a correções de rota. Afinal de contas, todas as reformas internas são difíceis e os países só são levados a mudanças profundas e significativas em seu ordenamento econômico e social sob a pressão de eventos desafortunados. O Brasil já acumulou todo um pacote de equívocos sistêmicos (a começar pela sua Constituição) e de erros monumentais de política econômica (como o distributivismo exacerbado, e demagógico, da atual “república sindical”) que está simplesmente atrasando nosso desenvolvimento, ou pelo menos reduzindo as taxas de crescimento econômico. Romper com essas amarras mentais é indispensável para que o país recupere um processo sustentado de expansão de sua economia, única base possível para o aumento da prosperidade nacional.
Quanto antes melhor…
Este é o terceiro de uma série de quatro artigos. O próximo será o seguinte:
- O que o Brasil deveria exatamente fazer para maximizar a “sua” agenda?
Leia os demais artigos da série:
- O Brasil e a agenda econômica internacional:Como se apresenta o cenário econômico internacional da atualidade?
- O Brasil e a agenda econômica internacional: como o Brasil se insere no cenário mundial, agora e no futuro próximo?
Paulo Roberto de Almeida é diplomata e professor do Centro Universitário de Brasília – Uniceub (@pauloalmeida53).
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