Constituições Brasileiras: uma avaliação sumária - Paulo Roberto de Almeida

Constituições Brasileiras: uma avaliação sumária

Paulo Roberto de Almeida

Notas para podcast com Rodrigo Marinho (Instituto Mises); 12-17/06/2020

1 - Por que nós tivemos tantas constituições??

Constituições e regimes políticos no Brasil, 1824-1988
Constituições	Tipo de instituição	Características
1a.: 1824-1889 Outorgada; emendas.	Longa duração, 65 anos de regime parlamentar.	Pedro I dissolve a Constituinte; quatro poderes, inclusive o Moderador, exclusivo do imperador, podendo dissolver a câmara; voto censitário;
2 a.: 1891-1934 Constituinte; promulgada.	Emendada em 1926; eleições fraudulentas.	Regime republicano federativo, autonomia dos estados; presidencialismo de 4 anos, sem reeleição; voto restrito aos alfabetizados; Estado laico;
3 a.: 1934-37 Promulgada; curta vigência	Assembleia, com representação corporativa	Centralização, nacionalismo econômico; direitos sociais e laborais; direito de voto às mulheres; analfabetos continuam excluídos;
4 a.: 1937-46 Imposta	Golpe de Estado fechou o Congresso	Autoritária, inaugura o Estado Novo: dissolução dos partidos; centralização; ditador legisla por decretos.
5 a.: 1946-1964 Promulgada	Assembleia Constituinte	Tensão entre a maioria presidencial e o Congresso, proporcional; coalizões heteróclitas de partidos.
Atos Institucionais	Deformaram a Const. 1946: AI-1: cassou mandatos; AI-2: decretos-leis;	“A Revolução vitoriosa se investe no exercício do Poder Constitucional”, e se legitima por si mesma, como Poder Constituinte; AI-2; extinguiu partidos políticos; AI-3: eleições indiretas; AI-4: CF-1967
6a.: 1967-69 Outorgada pelo Governo	Comissão de Juristas: Congresso mutilado aprovou	Congresso aprovou em 40 dias; AI-5 (13/12/1968): Cassação de mandatos; intervenção nos estados e municípios; suspendeu o habeas corpus;
Emenda Constit. n. 1 - 1969	Junta Militar; suspende CF-1967	17/10/1969 (AI-16); suspensão de garantias constitucionais e de apreciação judicial;
7ª.: 1988 Congresso Constituinte	Extensa; prolixa; mais de cem emendas	Comissão de Juristas (Afonso Arinos); Relator da Msg Pres. ignorado na Const. exclusiva; participação popular; vocação parlamentar desviada
Elaboração: Paulo Roberto de Almeida (12/06/2020)

2 - A constituição de 1988 é cidadã?

PRA: No plano puramente político formal, a CF-88 é certamente cidadã, ao consagrar direitos e oferecer um quadro institucional democrático para a organização social e política da sociedade. Mas o conceito de cidadão é ambíguo e pretenderia dizer que existe participação do cidadão comum no jogo político, o que não é verdade. Os cidadãos podem, sem dúvida, acessar a justiça, ter garantidos direitos básicos, como saúde e educação, mas essas prestações estão na verdade longe do alcance da maior parte dos cidadãos, pois o Estado é incapaz de fornecer tudo isso, em boas condições para os pobres. A classe média resolve seus problemas comprando no mercado educação, saúde e até segurança, e depende da lentidão da justiça para dirimir conflitos e tem de esperar como todos os demais.

A CF-88 não comporta deveres, obrigações, contrapartidas e não existe a noção de responsabilização (accountability), ou produtividade (e quando entra é para dar novas vantagens aos empregados), e não existe nada para os empregadores ou para os investidores.

3 - Por que Roberto Campos chamava nossa constituição de inflacionária?

4 - E Antônio Paim chamou de estagflacionária?

PRA: Os vereditos inflacionários atribuídos por RC e AP à CF-88 são corretos, mas eles precisam ser vistos no contexto econômico de cada época. A CF é inflacionária pelos seus dispositivos de provimento de serviços de maneira muito generosa, sem que fossem previstos os meios de sustentar esse farto oferecimento de benesses e benefícios por parte das entidades governamentais, governo central ou unidades subfederadas. Tampouco se limitou, pelo menos no início, a criação de moeda, ou de dinheiro, pelos governos estaduais, utilizando os bancos públicos, que estavam a serviço dos governadores, por meio de antecipação de recursos sobre receitas futuras de impostos. Praticamente todos os bancos estaduais recorriam aos chamados AROs, ou Antecipação de Receitas Orçamentárias, um mecanismo emissionista de base estadual, que permitia aos governadores gastar, deixando a conta para os sucessores. Essa possibilidade praticamente quebrou todos os bancos estaduais e aumentou desmesuradamente a dívida pública dos estados e municípios, o que representou um enorme problema quando da implementação do Plano Real. Não surpreende, assim, que o Brasil tenha convivido com surtos inflacionários especialmente virulentos entre a promulgação da Constituição e o Plano Real, seis anos mais tarde, que assistiu a número equivalente de moedas.

Essa permissividade não era exatamente decorrente de algum dispositivo constitucional, inclusive porque a Constituição não podia prever todas as falcatruas que podem ser cometidas por administradores públicos e que desrespeitam regras elementares de administração orçamentária. Depois da liquidação da maior parte dos bancos estaduais, nos anos 1995 a 1997 – e da assunção das dívidas pelo governo central, o que praticamente dobrou o peso da dívida pública total sobre o PIB – foi preciso fazer uma Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, que simplesmente não precisaria existir, se os governantes e administradores não fossem tão relapsos. 

5 - O fato dela ter sido feito antes do Muro de Berlim prejudicou a constituição?

PRA: Certamente: havia uma euforia com a redemocratização e a distribuição social de novos benefícios, num regime doravante aberto e receptivo às reivindicações de grupos sociais, especialmente os estratos desfavorecidos da população. Havia sobretudo uma crença de que o Estado era a instituição que deveria presidir as medidas de inclusão e de redistribuição de renda, numa conjuntura em que os países mais estatizados, que eram os socialistas, não tinham ainda implodido na crise final do socialismo, que não ocorreu apenas pela demanda de liberdade, mas também pela incapacidade desses sistemas de atenderem aos desejos de consumo da população. Menos de dois anos depois da promulgação da nova Constituição brasileira, os sistemas socialistas vinham abaixo sob o peso de suas próprias contradições internas, não por pressão do capitalismo, o que no, entanto, não se refletiu no pensamento e na ação dos partidos de esquerda no Brasil.

A despeito da completa falência dos regimes socialistas, partidos de esquerda continuaram propugnando por medidas tipicamente socializantes, estatizantes e distributivistas nos anos seguintes, o que representou uma estagnação prática das possibilidades de acumulação de riqueza, uma vez que as promessas de consumo e de atendimento das demandas sociais passaram a prevalecer sobre as necessidades de investimento e de ganhos de produtividade. Depois de alguns anos de reformas tendentes a racionalizar o funcionamento do Estado, de diminuição do gasto público e da necessária diminuição do peso das corporações públicas sobre os gastos orçamentários, nos governos FHC (1995-2002), ocorreu um retorno ao aumento do gasto público e do tamanho do Estado durante praticamente quinze anos, sob os quatro governos do PT.

6 - Por que ela não foi parlamentarista?

PRA: Ela poderia ter sido parlamentarista, pois havia uma significativa minoria de parlamentares animados por essa ideia, embora a população não estivesse suficientemente educada para a ideia e para o sistema. Por outro lado, contudo, a ambição de diversos líderes políticos, todos eles aspirantes à cadeira presidencial, atuou num sentido contrário à adoção do sistema. Isso não impediu que a Carta contivesse diversos dispositivos atribuindo uma maior latitude de ação ao Congresso, mas tudo o que se obteve no processo constituinte foi a promessa de uma consulta plebiscitária sobre a opção a ser conduzido cinco anos depois. Juntou-se a essa consulta a ideia estapafúrdia do restabelecimento da monarquia, o que terminou de embaralhar de vez o debate sobre os méritos eventuais do sistema, que no entanto exigiria também uma mudança no sistema eleitoral e uma forte contenção da fragmentação partidária, traços notoriamente adversos aos cálculos oportunistas dos políticos, acostumados a disputar eleições em bases já testadas de financiamento e organização de campanhas. 

7 - Quais os principais problemas dessa constituição?

PRA: Eles são muitos, e começam pelo fato de que todas as corporações, categorias profissionais, minorias e outros interesses peculiares encontraram uma maneira de inserir alguma proteção ou tratamento de favor em algum dispositivo da Carta, o que a tornou extremamente prolixa, profusa, repleta de penduricalhos especiais, alguns francamente ridículos. Depois um irrealismo total no plano econômico – por exemplo, a limitação da taxa de juros no texto constitucional – e um nacionalismo verdadeiramente anacrônico, ademais do estatismo e dirigismo sempre renovados. 

A Constituição foi relativamente positiva no campo dos direitos políticos e da proteção desses direitos, mas a desproteção do exercício prático desses direitos pelas camadas mais pobres se dá pelo racionamento que decorre da incapacidade do país, caracterizado por baixa produtividade do capital humano, de financiar todos os direitos formalmente existentes no papel. No campo econômico, ela carece justamente dessa compatibilidade entre os meios disponíveis e as necessidades reveladas, o que só poderia ser corrigido por um vigoroso processo de privatização e de enxugamento do papel do Estado na vida econômico do país.

8 - Por que o Livro organizado pelo senhor é chamado de A Constituição contra o Brasil?

PRA: Sigo aqui uma das críticas feitas por Roberto Campos, ao retrucar a uma frase do principal promotor da nova Carta, Ulysses Guimarães, quem dizia que a CF-88 seria a “constituição dos miseráveis”. Realista, Campos dizia que a Constituição era contra os miseráveis, por dificultar enormemente a criação de empregos na economia privada, ao submergir o setor de uma quantidade e variedade absurda de direitos e benefícios aos contratados, o que tornava inviável, ipso facto, a empregabilidade geral.

As análises que ele fez durante a Constituinte e imediatamente após, e suas previsões, se revelaram proféticas: a Constituição é em grande medida responsável pelo baixo crescimento do Brasil, ao praticamente restringir a capacidade de investimento do setor privado, pois que acarretando uma enorme carga fiscal, equivalente ao nível registrado nos países avançados, mas com uma produtividade e uma renda per capita várias vezes menor. A organização federal e os desequilíbrios regionais também tornam muito difícil a elaboração, revisão e reforma das estruturas tributária e de repartição de encargos e obrigações entre as unidades da federação. As amarras da CF-88 são muitas, daí que meu livro se chame A Constituição Contra o Brasil. Vamos ter de reforma-la, não por um novo processo constituinte, mas mediante um processo metódico, contínuo, persistente de mudanças setoriais, segundo linhas de uma administração aberta, competitiva, propensa aos investimentos estrangeiros e ao comércio internacional, mas também e sobretudo por meio de uma redução do peso do Estado sobre a sociedade.

  

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 17 de junho de 2020

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