"Trunfos petrolíferos", por Cyro Andrade e Marcia Pinheiro, Valor Econômico, Caderno EU & Fim de Semana, Sexta-feira e fim de semana, 18, 19 e 20 de outubro de 2013, ano 14, n. 675, p. 9-11.
A íntegra de minha entrevista foi postada neste blog Diplomatizzando (http://diplomatizzando.blogspot.com/2013/10/energia-no-brasil-e-no-mundo-caderno-do.html).
Trunfos petrolíferos
Cyro Andrade e Márcia Pinheiro | Para o Valor, de São Paulo, 18/10/2013, Caderno Fim de Semana
Se confirmadas as melhores expectativas quanto às potencialidades das jazidas do pré-sal, de que o campo de Libra, na bacia de Santos, tornou-se símbolo de futura independência energética do país, o Brasil terá alcançado um patamar de segurança incomum nessa área - e atributos adicionais para fortalecer suas posições no jogo geopolítico global, em que o petróleo constitui carta relevante, tanto para quem a tem como para quem, sem ela, deve amoldar-se a inelutáveis insuficiências.
O mapa global do petróleo passa por um momento particular. Com os preços em níveis historicamente altos, projetos de exploração antes engavetados tornaram-se viáveis nos últimos anos. O resultado é o início de um novo ciclo de crescimento de oferta no mundo, com consequências diversas, que vão contribuir para a reconfiguração do setor. Países com grande possibilidade de explorar petróleo de diferentes maneiras, como o Brasil na camada pré-sal, ganham força na cena global.
Enquanto isso, produtores tradicionais, como os países do Oriente Médio, tendem a ter uma redução de relevância, principalmente para a América do Norte e a Europa. Os Estados Unidos, por exemplo, são um dos principais clientes da região, mas começam a reduzir sua dependência externa com a elevação da produção interna, principalmente de gás.
Na mesa em que países vão assim jogando o jogo da segurança energética, a soma zero não é resultado infrequente em questões econômicas, de defesa, de sobrevivência de regimes e, não raro, tudo isso ao mesmo tempo. As equações com as quais se administram interesses, sejam quais forem, e respectivas variáveis, são inúmeras. Já agora, porém, e há bastante tempo, mesmo antes de realizadas as entusiasmantes previsões de produção do pré-sal no campo de Libra - entre 8 e 12 bilhões de barris equivalentes de petróleo - pode-se ver o Brasil exercitando a musculação derivada do petróleo em movimentos de uma política externa que analistas consideram privilegiada: é um trunfo o grau de flexibilidade de ação do país, que não estaria ao alcance de outros atores na mesa da geopolítica. China e Índia seriam casos de "players" de alguma forma constrangidos por insuficiências, em matéria de disponibilidade energética, que o Brasil vem superando com desenvoltura e correspondentes ganhos de autonomia em política externa - por exemplo, nas posições que assume em relação ao Irã e quando mantém em suspense, a um só tempo, fornecedores de aviões militares europeus e americanos. Não é difícil perceber triangulações de interesses em que o Brasil joga, ou pode vir a jogar, partidas geopolíticas em que deve interagir com interlocutores não exatamente dispostos ao diálogo entre eles mesmos.
Para Ciro Marques Reis, doutorando em geografia na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisador do Grupo de Pesquisa GeoBrasil, "em um primeiro momento, a descoberta das enormes jazidas de petróleo na camada pré-sal do litoral brasileiro foi vista como uma espécie de bilhete premiado, que permitiria ao país entrar em um grupo seleto de países com capacidade de barganha política e comercial baseada na condição de detentor de grandes reservas de petróleo". No entanto, mesmo nos melhores cenários futuros, que Reis desenha como eventualidades para 2030 ou 2040, possivelmente o Brasil ainda não estará produzindo petróleo suficiente para se tornar um exportador líquido de peso, e para subir novos degraus na escala de relevância global. Mas não há dúvida, também diz Reis, de que, em termos de segurança energética e de uma certa blindagem contra movimentos inesperados do mercado mundial do petróleo, o pré-sal agrega valor a uma já importante posição geopolítica do Brasil, principalmente na América do Sul.
Demora para a realização do primeiro leilão no regime de partilha abriu um parêntesis na fortificação das posições brasileiras
A demora de vários anos para a realização do primeiro leilão do pré-sal sob a regra de partilha iria abrir um parêntesis na regularidade do percurso de fortificação do perfil geopolítico do país. Razões de política interna pesaram bastante, na decisão de mudar o sistema e, depois, durante o debate que antecedeu a nova normatização. É fato, porém, que também se escrevia um capítulo novo na história da gestão dos interesses brasileiros em questões essenciais de economia política e orientação do desenvolvimento. A geopolítica prática condensa movimentos domésticos e externos, em constante reacomodação de mútuas influências. Nesse mesmo processo, exibiam-se para públicos externos novas referências escolhidas para o exercício do jogo geopolítico -, que começam a ser testadas, em seu acerto e relevância, já a partir do próprio leilão das jazidas do campo de Libra.
Questionou-se, e questiona-se ainda, a necessidade, do ponto de vista econômico, de um novo marco regulatório - o regime de partilha, em substituição ao de concessão. Neste, a empresa operadora paga de antemão um montante fixo ao Estado, que se apropria de toda a receita gerada depois. Na partilha, a receita é dividida entre a empresa vencedora (num leilão no qual o lance é uma porcentagem da receita gerada) e o Estado, que detém direitos parciais de acionista.
O economista Samuel Pessôa, professor de pós-graduação da Fundação Getulio Vargas (FGV), está entre os críticos. Lembra que, na argumentação do governo, a mudança de marco regulatório serviria ao aumento das receitas públicas, porque o risco geológico havia caído. Significa dizer que o campo de Libra tem um imenso reservatório de petróleo de boa qualidade. Na verdade, o primeiro objetivo, diz Pessôa, teria sido facilitar a coordenação, pela Petrobras, de uma política de substituição de importações no setor petrolífero, particularmente no segmento de bens de capital. Seu contra-argumento: a base de arrecadação será a mesma e a indústria do petróleo brasileira já era pujante com o regime de concessão. "Esse não era um problema grave, a ponto de parar um setor que andava muito bem." Para Pessôa, o custo político e financeiro da alteração não justifica a adoção do modelo de partilha.
Com a demora na definição do novo sistema - sete anos, desde a descoberta do pré-sal - e enquanto, agora, apenas se inicia o traçado da exploração concreta do campo de Libra, surgiram outras fontes de produção. Rubens Barbosa, embaixador do Brasil em Washington no governo de Fernando Henrique Cardoso, observa que os Estados Unidos fizeram um monumental investimento a partir de 2003, a despeito das dificuldades iniciais envolvendo protestos de ambientalistas, no chamado gás de xisto (folhelho), em ação concatenada à perspectiva de reindustrialização do país - o que demandaria mais energia disponível. Em 2015, os Estados Unidos deverão superar a Rússia e se tornarão o maior produtor de gás natural do mundo. Até 2017, deverão desbancar a Arábia Saudita e passarão a ser exportadores líquidos de combustíveis em 2025.
Não é pouco cacife, então, que os Estados Unidos acrescentam a um naipe de cartas exclusivas - seu PIB de US$ 15 trilhões e poderio político correspondente, ainda que um tanto relativizado em face da ascensão da China no cenário internacional. Mas a China está na mesa do jogo geopolítico como grande consumidora-importadora de petróleo. Não é pequeno, de todo modo, seu próprio cacife: suas reservas em moeda estrangeira andam por volta de US$ 3,5 trilhões, que alimentam um fundo soberano de investimentos, mundo afora, que no fim do ano passado chegava perto dos US$ 600 bilhões - em parte considerável aplicados em parcerias na área do petróleo, como as que os chineses pretendem estabelecer com o Brasil, a exemplo do que fazem com especial empenho na África, se empresas suas representadas saírem vencedoras no leilão de Libra. Está aí um bom exemplo da triangulação de interesses que o cacife petrolífero e a flexibilidade de movimentos no cenário internacional garantem ao Brasil.
Outras fontes de produção surgiram no vácuo da indecisão brasileira, diz Rubens Barbosa; Samuel Pessôa questiona a utilidade real do regime de partilha, no lugar de concessões
É evidente o declínio, ainda que lento, da importância do Oriente Médio no mercado de petróleo e a ascensão das Américas, que têm como eixo produtor Estados Unidos, Canadá, México, Venezuela e Brasil. Do lado consumidor, a China passou a ser um "player" fundamental e o Japão poderá em breve entrar nessa lista. Naturalmente, o andamento da economia mundial, ainda às voltas com desdobramentos da crise exposta em 2007/2008, encerra fatores determinantes tanto da demanda de petróleo como das suas oscilações de preço. Nesse contexto de perspectivas não propriamente claras, que importância efetiva, de um ponto de vista geopolítico, o Brasil terá ganho com as potencialidades do pré-sal?
Para o diplomata Paulo Roberto Almeida, estudioso de relações internacionais, as incertezas relacionadas ao custo de produção e à tecnologia necessária para a exploração não permitem dizer que o país ganhará grau de proeminência global como participante do G-20 e de outros fóruns internacionais.
Samuel Feldberg, coordenador dos estudos do Oriente Médio do Grupo de Acompanhamento da Conjuntura Internacional da Universidade de São Paulo, pensa de maneira semelhante. Em sua opinião, a importância do pré-sal, em termos geopolíticos, é "zero", porque o campo nem sequer começou a ser explorado e há ainda incertezas sobre como será a matriz energética no futuro, quando a produção começará a fluir.
Jean-Paul Prates, diretor-geral do Centro de Estratégias em Recursos Naturais e Energia, é otimista. "O Brasil já é tratado com deferência, por ser uma 'powerhouse' [potência]. Estamos muito bem consolidados no setor energético." Ciro Marques Reis afirma que o Brasil tem marcado presença entre as principais economias do mundo mesmo antes do pré-sal, e um reservatório dessa magnitude sempre será credencial relevante em fóruns mundiais.
A identidade petrolífera que o Brasil projeta hoje no mundo veio sendo construída por caminhos nem sempre retos, nem em compasso constante. Até o início da década de 1970, o modelo de exploração foi genuinamente nacional. A flexibilização do monopólio da Petrobras começou com o então presidente Ernesto Geisel. "Ele viu que era impossível manter o nível de investimento necessário para o crescimento do setor", diz Barbosa.
Geisel fortaleceu a Petrobras, da qual havia sido presidente, criando os contratos de risco de exploração de petróleo em 1976, que permitiam a associação da estatal com empresas estrangeiras. Levou a Petrobras à petroquímica, ao comércio externo e ao varejo dos postos de gasolina.
Ainda não é possível dizer que o pré-sal poderá garantir proeminência global ao Brasil no G-20 e outros fóruns internacionais, avalia Paulo Roberto Almeida
Outro passo em direção à flexibilização se deu no governo Fernando Henrique Cardoso. Com ele, foi criado o modelo de concessão, diz Rubens Barbosa. "Essa mudança não foi isolada. Veio no bojo de um esforço para modernizar o país."
Na opinião de Almeida, Fernando Henrique "se aproveitou de um momento único na história do Brasil: uma coalizão reformista no bojo de uma enorme crise inflacionária, que permitiu fazer algumas reformas absolutamente necessárias para a economia e a política do país: a crise permitiu aprovar diversas medidas, constitucionais e infraconstitucionais". Os pilares das mudanças foram, então, a abertura da economia ao capital externo - de certo modo, iniciada no governo de Fernando Collor - a privatização das empresas controladas pelo Estado, a quebra dos monopólios estatais, o afastamento do Estado da regulamentação econômica e a modificação do conceito de empresa nacional.
Com o compromisso de que a Petrobras não seria privatizada, Fernando Henrique conseguiu promulgar a lei 9.478, em 6 de agosto de 1997, que reafirmava o monopólio da União sobre os depósitos de petróleo, gás natural e outros carbonetos, mas abria o mercado para outras empresas competirem com a Petrobras. Foram também criados os dois novos agentes que atuariam no setor: o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), incumbido de propor políticas nacionais e medidas específicas para o setor, e a Agência Nacional de Petróleo (ANP), órgão regulador da indústria.
O modelo de concessão vigorou até a descoberta do pré-sal, em 2006, cuja maior área de acumulação é a de Libra, com reservas calculadas entre 8 bilhões e 12 bilhões de barris equivalentes de petróleo, incluindo gás natural. Quatro anos depois, foi aprovada pelo Congresso e sancionada pelo ex-presidente Lula a lei 12.351, do novo regime regulatório para o pré-sal, o contrato de partilha de produção.
A descoberta do campo de Libra deve, em tese, suprir o descompasso entre produção e consumo no país. O Brasil, que produz 1,98 milhão de barris de petróleo por dia, nunca foi autossuficiente na produção de derivados, embora tecnicamente a Petrobras tenha anunciado esse fato em 2006. Isso, porque, nesse ano, a produção de petróleo igualou-se ao consumo de derivados (igualar ou superar significa "autossuficiência volumétrica" na metodologia da empresa). Entre 2007 e 2012, entretanto, o consumo de derivados cresceu mais fortemente. Segundo dados da ANP, a dependência externa média da gasolina é de 13%, enquanto a do diesel é de 15% e a de gás natural e querosene de aviação é de 20%. A conta petróleo da balança comercial é deficitária (US$ 9,9 bilhões em 2012, sendo US$ 9,1 bilhões apenas em derivados).
O pré-sal é muito, mas não é tudo. No jogo geopolítico global, o Brasil poderá sempre ostentar a outra face de sua identidade energética, aquela constituída por amplas, e ainda modestamente exploradas, potencialidades dos biocombustíveis, em que o país é dominante nos mais ambiciosos espaços da fronteira tecnológica. Nesse quesito, dificilmente um outro país poderá ter carta melhor que esta - nem mesmo os Estados Unidos, e muito menos a China. Vislumbram-se aí novas possibilidades de triangulações.
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