O Itamaraty e o poder - Monica Gugliano (Valor)

Sob nova direção

Monica Gugliano

Para o Valor, de Brasília, 11/10/2013

Ao substituir Antonio Patriota por Luiz Alberto Figueiredo, Dilma decidiu que havia chegado a hora de mudar, mas não apenas o titular do Ministério

Na Esplanada dos Ministérios, a Casa do Barão do Rio Branco, tão conhecida pela eloquência, está em silêncio. Não é a primeira vez nem será a última em que divergências afetam as relações entre quem deve formular a política externa, no caso a presidente da República, e aqueles que devem executá-la, os diplomatas. "Ela não aprecia as tradições, os protocolos, os hábitos. Não demonstra paciência para as longas conversas. Detesta tanta pompa e tanta cautela. Há uma intransponível incompatibilidade de gênios entre a presidente e o Itamaraty", explica um auxiliar da presidente. Se o temperamento de Dilma não se casa com os costumes da diplomacia, servidores reclamam de sua impaciência e das cobranças ríspidas. "A sensação é de que os diplomatas são um estorvo e que a diplomacia não serve para nada", queixa-se um graduado diplomata, servindo no exterior.

Ao demitir, há pouco mais de dois meses, o ministro das Relações Exteriores, Antonio Patriota, Dilma decidiu que havia chegado a hora de mudar. Mas não apenas o titular da pasta, substituído imediatamente pelo embaixador Luiz Alberto Figueiredo. A presidente, segundo interlocutores, quer arejar o estilo e as práticas de uma das mais antigas instituições brasileiras. Até mesmo o Instituto Rio Branco, a escola que forma os diplomatas, deverá ser atingida. Na última formatura, Dilma perguntou a um assessor: "Quantos são engenheiros?" Nenhum era. Engenheiros, acredita a presidente, teriam uma visão mais objetiva e direta para solucionar os problemas e desafios apresentados por um mundo tão complexo como o do século XXI. Mas a carreira desperta maior interesse entre formados em áreas humanas, como filosofia, história, direito, sociologia, relações internacionais e outras afins. Isso, porém, não significa que profissionais das ciências exatas sejam inexistentes no Itamaraty. O atual diretor- geral da Organização Mundial de Comércio (OMC), Roberto Azevedo, formou-se em engenharia elétrica pela Universidade de Brasília (UNB).

O Brasil tem 141 representações no exterior e o Instituto Rio Branco abre uma média de 30 vagas por ano para o curso de diplomata. Depois de dois anos, os aprovados estão aptos a começar a carreira como terceiro-secretário, recebendo um salário de pouco mais de R$ 13.000. Dali em diante, seguirão galgando postos e promoções de acordo com seus méritos e suas boas relações. Podem levar mais de 20 anos para chegar a embaixador. Muitos nem chegarão. Assim como poucos também chegam ao posto máximo (general, almirante ou brigadeiro de quatro estrelas) nas Forças Armadas. As carreiras têm semelhanças, a começar pela rígida hierarquia.

O concursos para o Instituto Rio Branco é um dos mais difíceis exames de ingresso para uma função pública no país. Há uma média de 260 candidatos por vaga. As provas são rigorosas, exigem conhecimentos sólidos de história, relações internacionais, inglês avançado, francês e espanhol razoável. Mas agora, se depender da vontade da presidente, exames e curso terão mais exigências. Ela acha que os futuros representantes do país no exterior devem aprender e saber expressar-se em árabe, mandarim e russo, além dos imprescindíveis inglês, francês e espanhol. A presidente defende também que os jovens estudantes intensifiquem o conhecimento de relações comerciais e negócios e que reforcem o domínio do uso das redes sociais. É provável que as novas qualificações requeridas, no entanto, não afastem os candidatos.

Mas a presidente quer outras mudanças, que vão atingir a carreira naquilo que ela tem de mais estereotipado: o glamour. Dilma mandou cortar os orçamentos das representações no exterior destinados a almoços, jantares, coquetéis, aluguéis de carros. Ela, dizem seus assessores, acha que esses eventos são desperdício de tempo. Os diplomatas discordam e afirmam que os eventos constroem relações que resultam em negócios e oportunidades. "O Itamaraty sempre fez isso. É uma das chancelarias mais profissionais do mundo. A diplomacia é uma carreira de Estado. A presidente, é claro, pode promover mudanças. Mas elas não vão alterar os alicerces do que fazemos há um século, quase", afirma um embaixador.

Os alicerces das relações internacionais estão consolidados na Constituição, que acaba de completar 25 anos. O artigo 4º diz que o Brasil segue os princípios da independência nacional, dos direitos humanos, da autodeterminação dos povos, da não intervenção e da igualdade entre os Estados. Assim como o Barão do Rio Branco traçou parte das fronteiras nacionais optando pelo caminho do diálogo, o Brasil prega e defende a solução pacífica dos conflitos, repudia o terrorismo e o racismo. Por último, num parágrafo único está dito que o país buscará formar uma comunidade latino-americana de nações, por meio da integração econômica, social e cultural dos povos da região.

Se os princípios estão na Constituição, a maneira de interpretá-los e até de implementar as ações é muito particular de cada chefe de Estado. Nos últimos tempos, dois temas disputam a atenção de diplomatas e acadêmicos. Um deles é o de que a presidente Dilma gosta da política externa, mas não da diplomacia. O diplomata inglês Harold Nicolson, autor de um clássico sobre o tema, diz que a diplomacia é o meio pelo qual se executa a política externa. Portanto, seriam indissociáveis. "A presidente Dilma tem uma visão estreita do dia a dia da diplomacia. É por isso que os diplomatas atualmente se sentem tão marginalizados. Ela não entende que é impossível separar diplomacia e política externa. Ela não entende que os tempos das ações são diferentes. Não há comparação entre erguer um prédio e construir uma boa relação entre Estados", afirma o embaixador e ex-ministro da Fazenda Rubens Ricupero.

Outro tema é que os partidos políticos têm usado a política externa para colher dividendos eleitorais internamente. É a chamada partidarização da política externa. "Isso é um assunto de Estado. A política externa é de Estado. O presidente da República conduz a política externa e dará ênfase aos assuntos que considerar mais importantes. Mas essa política não pode ser resumida aos objetivos de um partido", observa Celso Lafer, ministro das Relações Exteriores do governo de Fernando Henrique Cardoso.

O cientista político e superintendente executivo da Fundação Fernando Henrique Cardoso, Sergio Fausto, diz que a política externa dos governos do PT incorporou o que há de pior no conceito da partidarização. "O petismo percebeu que a política externa passou a pagar dividendos internos e soube trabalhar esse tema. Lula, principalmente, passou a usar slogans que cabem muito mais numa campanha eleitoral do que numa política que se supõe de Estado e de longo prazo", critica Fausto. O slogan ao qual se refere é "uma política altiva e ativa", cunhado durante a gestão do ministro das Relações Exteriores do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, o embaixador Celso Amorim. A frase era uma crítica direta a Celso Lafer, que concordara em tirar os sapatos para submeter-se a uma revista em um aeroporto americano.

Lafer fala do assunto até hoje com naturalidade. "Tirei os sapatos, sim. Achei que não cabia criar caso e dar carteirada", conta. Fausto é mais duro. "Essa ideia é uma bobagem. É como se tudo que não fosse a tal política altiva e ativa fosse submissão aos interesses externos. E não é verdade. Ou vamos dizer que Fernando Henrique foi um presidente submisso?"

Há um fato, porém, que mesmo entre opositores políticos, é incontestável. A rara afinidade que existiu entre o ex-presidente Lula e o ministro Amorim fez o Itamaraty viver uma "era de ouro e prestígio" e, do chanceler, o estrategista dos grandes objetivos da política externa de Lula: a mobilização por um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU; a inserção e a busca de voz ativa para o Brasil nos mais importantes organismos internacionais e, também, a ênfase no papel de liderança do Brasil na América Latina. Sem esquecer, é claro, de ações como a polêmica intermediação do diálogo entre Irã e Turquia, que acabou derrubada pelos Estados Unidos.

"Os partidos tendem a exagerar as diferenças", diz a professora do Instituto de Relações Internacionais da USP Maria Hermínia Tavares de Almeida. Ela coordenou uma equipe, composta também pelos professores Janina Onuki, Leandro Piquet Carneiro e Feliciano de Sá Guimarães, que realizou a pesquisa "O Brasil, as Américas e o Mundo - Opinião Pública e Política Externa". O estudo mostra que 85% dos pesquisados consideram que o país conseguiu firmar uma imagem de independência perante o mundo. Mais de 90% acreditam que o Brasil terá um papel mais importante nos próximos anos. A maior parte dos entrevistados é de um público considerado informado e interessado pelo tema. "Em regimes democráticos, existem pontos de vista diferentes sobre como chegar a determinados objetivos. Mas, sejam quais forem os dos políticos brasileiros, é inegável que nossos governantes buscam um papel de destaque para o Brasil na comunidade internacional, buscam o protagonismo", explica a professora.

Uma linha do tempo traçada a partir da redemocratização do Brasil permitirá perceber essa busca em maior ou menor dimensão. José Sarney, apesar de envolvido em consolidar a frágil democracia brasileira e consumido pela hiperinflação, ainda assim teria começado a plantar as primeiras sementes do Mercosul; Fernando Collor, apesar de ter vivido parte de seu mandato encurralado pelas denúncias que o levaram ao impeachment, iniciou a abertura do país ao mundo. Itamar Franco teve pouco tempo e menos gosto ainda para tratar da política externa. Assim, coube a Fernando Henrique Cardoso, chanceler dele próprio, como se costumava dizer em Brasília, retomar o gosto e a importância pela diplomacia e pelas relações internacionais. E Lula, aproveitando ventos favoráveis no mundo e na estabilidade herdada de seu antecessor, consolidou conquistas. A grande diferença entre Fernando Henrique e Lula, dizem os analistas, é que, enquanto o primeiro deu muita ênfase ao aspecto comercial das relações, o segundo teria priorizado a política. Esses mesmos analistas citam como exemplo o Mercosul. Fernando Henrique teria visto o grupo como uma forma de fortalecer o continente em negociações comerciais diante de outros blocos. Lula teria buscado a unificação por aspectos políticos.

De acordo com a professora do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da UERJ e coordenadora do Observatório Político Sul Americano, Maria Regina Soares de Lima, a politização ou partidarização da política externa é, muitas vezes, interpretada como algo negativo. "A ideia é que essa característica afastaria a política externa das orientações, princípios e normas emanados de um suposto interesse nacional", diz, e acrescenta: "É uma das políticas de qualquer governo. A oposição também usa o tema partidariamente, ao criticar a atual condução que se dá ao tema".

Em julho deste ano, durante a Conferência Nacional "2002-2013", promovida pela Universidade Federal do ABC e pelo Grupo de Reflexão de Relações Internacionais, o assessor especial da Presidência para assuntos internacionais, Marco Aurélio Garcia, abriu sua palestra tocando exatamente nesse ponto. Ao observar que o debate acontecia 34

numa sala batizada com o nome do ex-ministro San Tiago Dantas, considerado um dos criadores da chamada política externa independente - ao lado de Afonso Arinos e João Augusto de Araújo Castro - Marco Aurélio reafirmou sua convicção de que a política externa tem, sim, muito a ver com política interna. "Diz-se que, nos últimos dez anos, o governo petista introduziu a cizânia na política externa brasileira. Falam, também, que ideias antes consensuais passaram a dividir o Brasil. Isso é uma mentira. A política externa sempre dividiu. E todos que conduziram o assunto com independência sofreram pesadas críticas dos antecessores dos governos de Lula e Dilma. Se a política externa não dividisse e todos concordassem, isso seria o totalitarismo."

Em artigo com o título "A politização da política externa - Fazer Política externa lá fora é fácil, o difícil é fazê-la aqui dentro", a professora Maria Regina recorda que o embaixador Ítalo Zappa, um dos principais construtores da política para a África do governo Geisel, costumava dizer que a politização da política externa era a demonstração de que as decisões, ainda que tomadas em relação a outros Estados, não eram o fruto de uma vontade única. Zappa referia-se à negociação política interna que Geisel conduzira para convencer e persuadir a chamada "linha dura" do regime militar de que era necessário reconhecer o governo socialista de Angola, em 1975.

Em longa entrevista ao CPDOC da Fundação Getúlio Vargas, organizada por Maria Celina D'Araújo e Celso de Castro, o ex-presidente Geisel expressou um pensamento sobre os diplomatas semelhante ao que se atribui à presidente Dilma: " A diplomacia é muito sutil. Nem sempre concordei com os diplomatas". Um dos temas em que ele mais discordava era também a relação entre Brasil e Estados Unidos. Geisel, assinala Octávio Amorim Neto, cientista político e professor da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape), da Fundação Getúlio Vargas (FGV-RJ), rompeu o paradigma que vigorara até o governo Médici, de convergência com os americanos.

No livro "De Dutra a Lula - A Condução e os Determinantes da Política Externa Brasileira", Amorim Neto pesquisa as relações entre Estados Unidos e Brasil. Utilizando as votações nas Nações Unidas para medir a convergência entre os dois países, o professor mostra que o Brasil mais divergiu do que concordou com a potência mundial. E isso não é recente. É uma postura que vem desde a metade do século passado, quando, após a vitória dos aliados na Segunda Guerra Mundial, os governantes perceberam que o fato de haver mandado tropas à Europa não garantiria aos brasileiros um tratamento diferenciado no continente. "Mas é bom assinalar que nossa trajetória com os americanos quase sempre teve um padrão marcado por decepções mútuas.

Agora, com a última crise, [as relações] não são hostis. Mas se tornaram completamente frias", assinala o professor.

Com o cancelamento da visita de Estado que a presidente Dilma faria este mês a Washington, as relações bilaterais praticamente congelaram. Para a presidente, não há explicação que justifique a espionagem americana aos seus documentos pessoais, aos de empresas e órgãos brasileiros. Uma visita de Estado, simploriamente, poderia ser comparada a um baile de gala entre países. É recheada de simbolismos, embora nem sempre traga resultados concretos como aqueles tão prezados pela presidente. Basicamente, o encontro sela um grau de amizade, de proximidade. O último presidente brasileiro a fazer uma visita com esse status aos Estados Unidos foi Fernando Henrique Cardoso, recebido por Bill Clinton. Talvez, Dilma, entre outros tantos argumentos que discutiu com seus assessores ao decidir cancelar a viagem, tenha lembrado de uma das fotos em que Fernando Henrique e dona Ruth, em trajes de gala, posavam ao lado do casal Clinton na Casa Branca, para dizer que, em meio às notícias da espionagem, não se prestaria a posar para retratos festivos com os Obama.

No Palácio do Itamaraty, o prédio de linhas espetaculares projetado por Oscar Niemeyer, repleto de obras de arte, tapetes e antiguidades, os diplomatas esperam que a gestão do embaixador Luiz Alberto Figueiredo traga dias menos tumultuados. Mas, enquanto ele vai tomando pé da situação e tenta implementar as primeiras mudanças ordenadas por Dilma, servidores da casa, em tom de brincadeira, gostam de contar a seguinte história, para explicar qual seria a diplomacia ideal: "A rainha Vitória soubera que o embaixador britânico fora humilhado publicamente pelo então ditador boliviano Mariano Melgarejo. O episódio, que teria acontecido por volta de 1870, enfureceu a soberana. Convencida de que deveria reagir sem piedade, ela mandou que lhe mostrassem o mapa-múndi. Viu que a Bolívia, cercada por Chile e Peru de um lado e pelo Brasil de outro, era inatingível pelo mar. A não ser que ordenasse um ataque por terra - uma guerra longa e caríssima - a reação pretendida seria impossível. Vitória resolveu o problema com um gesto simples: riscou a Bolívia do mapa das Américas. O país não mais existiria".