Balanço
do governo Lula: evolução do setor externo
Paulo
Roberto de Almeida (2010-11)
Navegando na bonança como
nunca antes na história mundial
Nunca antes na história econômica mundial, pelo menos desde
o início da crise dos anos 1970 – que começou com a ruptura unilateral
americana, em 1971, do sistema monetário estabelecido em Bretton Woods (1944),
seguido logo depois pela primeira crise do petróleo, em 1973 – se tinha registrado
na economia mundial um crescimento tão rápido, e tão disseminado em diversas
regiões, quanto no período posterior aos ataques terroristas contra os Estados
Unidos, em 2001. Reagindo ao que poderia ter sido um desastre econômico de
proporções razoáveis, as autoridades monetárias americanas reduziram
rapidamente as taxas de juros (mais de 3 pontos de uma única vez) e as mantiveram
em patamares ínfimos durante muito tempo, pelos três anos seguintes pelo menos.
Elas garantiram, assim, um retorno quase imediato ao crescimento, ao preço,
porém, do incentivo ao consumo e aos investimentos imobiliários que iriam se
refletir mais à frente, com a criação de bolhas no setor da construção civil,
repercutidos e realimentados pela alavancagem financeira excessiva.
Muitos economistas alertaram para a insustentabilidade, no
médio prazo, dos padrões de expansão, entre eles Nouriel Roubini – chamado, nos
meios financeiros, de Mister Doom, ou
Senhor Apocalipse – mas pode-se também dizer que o processo beneficiou o mundo
inteiro, enquanto durou. Lula foi um dos muitos “profetas do passado” que se
apressaram em criticar os “especuladores de Wall Street” e os erros da política
econômica dos Estados Unidos como responsáveis pelo desastre, esquecendo-se,
porém, de agradecer aos mesmos atores econômicos pela excepcional fase de
expansão da economia mundial que beneficiou enormemente o Brasil. Com efeito, a
prodigalidade consumista americana e a disposição chinesa em financiar os
déficits gêmeos dos Estados Unidos, investindo grande parte do saldo
conquistado na relação comercial bilateral em bônus do Tesouro americano – o
que nada mais era do que as duas faces da mesma moeda – foram os responsáveis
pelo grande crescimento econômico mundial e pelo aumento vertiginoso dos fluxos
comerciais e financeiros.
Foi portanto menos por virtudes da política econômica do
governo do que pela conjuntura econômica favorável no plano externo que o
Brasil surfou nessa onda de crescimento como poucas vezes tinha tido a
oportunidade de fazê-lo em sua longa história como exportador de commodities.
De fato, o Brasil foi mais comprado do que vendeu nos mercados internacionais,
em especial em sua relação com a China, convertida em primeiro parceiro
comercial ao longo de vários anos de crescimento contínuo – embora
desequilibrado – da relação comercial bilateral. Prova disso é que o aumento
das exportações se deu mais pelo lado dos valores do que dos volumes, em função
de altas extraordinárias nos preços das principais matérias-primas exportadas
pelo Brasil. O crédito incumbe, portanto, mais ao agronegócio e à principal
empresa privada de mineração do Brasil, do que ao governo Lula, embora ele
tenha procurado se vangloriar de estar criando uma “nova geografia comercial
internacional”.
Na verdade, essa “nova geografia”, que o governo Lula
pretendia impulsionar do lado do comércio Sul-Sul, já existia há muito tempo,
representada pelo aumento maciço de exportações de manufaturados a partir de
emergentes dinâmicos, em especial os asiáticos, em direção dos mercados
desenvolvidos, oportunidades perdidas pelo Brasil, empenhado politicamente em
aumentar suas exportações para países africanos e latino-americanos (o que não
é errado, em si, desde que não represente uma concentração indevida em mercados
pouco dinâmicos ou apresentando eventuais problemas de liquidação de créditos
comerciais, como ocorreu no boom brasileiro de exportações de manufaturados dos
anos 1970, para os mesmos mercados, e que resultaram em diversos calotes
comerciais na década seguinte).
A demanda externa representou, de fato, um grande estímulo
ao crescimento econômico no Brasil. Ainda assim, numa fase de grande expansão
da economia mundial, o Brasil cresceu, na média, menos da metade das taxas do
crescimento do PIB global e três vezes menos do que os emergentes mais
dinâmicos. O único motivo, obviamente, é o tradicional estrangulamento macro e
microeconômico do Brasil, representado pela insuficiência de investimentos e de
infraestrutura e pelo chamado “custo-Brasil” – a enorme carga tributária, o
custo do capital e as dificuldades burocráticas que penalizam as atividades
produtivas de maneira geral e a indústria de manufaturados em particular. O
governo Lula pouco ou nada fez para remover esses obstáculos a um crescimento
mais vigoroso da economia, limitando-se a anunciar planos de estímulo à
indústria e ao comércio exterior que raramente foram implantados de maneira consequente
ou continuada.
Comércio exterior: avanços e
recuos num setor de forte competição
A política comercial do governo Lula começou, na verdade,
por um esforço de contenção de comércio, não do seu aumento, representado pela
tentativa, aliás bem sucedida, de “implodir” a Alca, o projeto americano de uma
zona de livre comércio hemisférico. Alegando “assimetrias” entre os países e
desequilíbrios nas relações econômicas – o que objetivamente existe em
quaisquer outras relações econômicas, com quaisquer outras regiões e parceiros –
a atitude do governo consistiu em travar essas negociações – no que foi ajudado
pela Venezuela e pela Argentina – na ingênua esperança de que um acordo entre o
Mercosul e a União Europeia resultasse mais favorável ao Brasil, esquecendo-se
de que os europeus só estavam negociando um acordo comercial justamente para
compensar eventuais vantagens de acesso aos mercados latino-americanos a serem
obtidos pelos Estados Unidos. Era óbvio a qualquer observador mais atento – mas
talvez não a certos círculos do poder – que, uma vez retirada a “ameaça” do
acesso preferencial e da perda de mercados, os europeus se mostrariam bem mais
relutantes em fazer aos países membros do Mercosul as concessões agrícolas que
os americanos relutavam igualmente em efetuar – sendo que os europeus sempre
foram muito mais protecionistas nessa área do que os próprios americanos.
O fato é que, a despeito do aumento contínuo nos valores
acumulados das exportações brasileiras, essas foram sendo crescentemente representadas
pelas matérias-primas e perdendo espaço nos mercados mais dinâmicos, embora
ganhando em concentração no mercado chinês, que aliás reproduz o típico padrão
Norte-Sul condenado por gerações de economistas “progressistas”. O aumento do
comércio com parceiros não tradicionais – na África e no Oriente Médio em
especial – foi apresentado pelo governo como resultado de sua política de
diversificação das exportações do Brasil e de implantação da “nova geografia
comercial”, sem mencionar que esse crescimento se dava a partir de patamares
muito baixos, envolvia valores nem sempre muito expressivos e, mais importante,
quem estava exportando, na verdade, eram empresários privados, não agências
governamentais. Todo governo, em qualquer país, tem como obrigação desvendar
novos mercados para as empresas privadas, se esforçando ao mesmo tempo para não
perder os espaços já conquistados, o que infelizmente ocorreu no caso do Brasil
nos mercados mais tradicionais.
Cabe registrar, igualmente, o tratamento leniente concedido
pelo governo no caso do protecionismo argentino, abusivo e ilegal, segundo as
normas do Mercosul e da própria OMC, redundando em perdas para os exportadores
brasileiros. O governo também teve a infeliz ideia de criar um “programa de
substituição de importações” de âmbito regional, pretendendo realizar um
esforço de promoção comercial ao contrário, isto é, cumprindo funções que
deveriam ser assumidas pelos governos dos países vizinhos desejosos de
conquistar o mercado brasileiro. Apoiando-se nos saldos desfavoráveis aos
países vizinhos no comércio bilateral – o que também é o resultado de um
protecionismo inerente à política comercial do Brasil – o presidente chegou
inclusive a propor uma sugestão esdrúxula aos importadores brasileiros, a de que
eles importassem mais dos parceiros regionais, mesmo que os produtos fossem
comparativamente mais caros, apenas para demonstrar “generosidade” para com
países supostamente “menos desenvolvidos” do que o Brasil: obviamente, nenhum deles
se deixou seduzir por tão estapafúrdia proposta.
Convergência macroeconômica: o
Brasil no contexto mundial
Nem tudo foram tropeços na área econômica, sobretudo porque
o governo teve o bom senso de preservar as escolhas fundamentais feitas no
governo anterior quanto aos principais pilares da gestão macroeconômica: metas
de inflação, flutuação cambial e responsabilidade fiscal, que são aliás
critérios básicos utilizados por dezenas de outros países na condução de suas
políticas fundamentais. O Brasil ganhou em respeito e audiência internacional justamente
porque foi preservada a estabilidade econômica, embora durante a maior parte do
período o crescimento tenha permanecido lento e instável; a inflação também continuou
controlada, ainda que a taxas superiores ao dobro da média mundial, graças bem
mais aos esforços do Banco Central do que à colaboração do resto do governo; deve-se
registrar que grande parte das pressões inflacionárias é “encomendada” pelo
próprio governo, ao manter revisão tarifária de setores administrados e metas
de inflação persistentemente altas.
As contas fiscais estão relativamente ajustadas, mas ao
preço da constante elevação dos tributos, cuja carga sobe a cada ano; os gastos
correntes do governo, mas não os seus investimentos produtivos ou em infraestrutura,
seguem elevados, inclusive porque o governo tem sido generoso com os seus próprios
mandarins; alguns economistas e mesmo setores do governo ainda se revoltam
contra o superávit primário, como se existisse a opção de não pagar a dívida
interna, ainda em expansão, mas com níveis maquiados por expedientes contábeis pouco
recomendáveis no âmbito do Tesouro.
Na área cambial, o governo atual pratica o que, no precedente,
seus economistas chamavam de “populismo cambial”, ou seja, a valorização
contínua da moeda, mesmo sob protesto de industriais e exportadores. Todo
governo, diga-se de passagem, aprecia essa valorização cambial, pois dá a
impressão de que todo mundo ficou mais rico – e a classe média adora viajar ao
exterior, para tentar escapar de preços que são abusivos no mercado interno – e
ajuda no combate à inflação, sempre uma ameaça aos mais pobres. O governo tenta
contornar o problema da valorização cambial acumulando reservas absurdamente
altas, que trazem um enorme custo fiscal, espertamente obscurecido por ele. No
computo geral, considerando-se o estímulo dado às importações e o desestímulo
criado contra as exportações, essa situação provoca elevação do déficit em
conta corrente, apenas compensado temporariamente pela entrada vigorosa de
investimentos estrangeiros. Grande parte desses recursos é de natureza
puramente financeira, e pode reverter facilmente num momento de aumento da
desconfiança. O futuro, aqui, é incerto, portanto, embora se possa prever uma
futura desvalorização com base nos déficits que vem sendo acumulados atualmente.
No plano da governança mundial, prevalece a ilusão – não
apenas no Brasil, mas partilhada igualmente por outros países – de que o G20
financeiro será capaz de restabelecer as bases do crescimento mundial com base
na coordenação das políticas econômicas nacionais, objetivo que jamais foi
alcançado pelo G7 e que por óbvias razões tampouco será logrado pelas duas
dezenas de economias com objetivos conflitantes. A chave do sucesso econômico,
como sempre ocorre, são ganhos contínuos de produtividade, com base na boa
gestão das contas públicas, boa infraestrutura e ambiente microeconômico –
dotado, sobretudo, de capital humano de alta qualidade – e preservação do valor
de compra da moeda nacional. Como sempre ocorre, também, abertura ao comércio
internacional e aos investimentos estrangeiros são bem vindos, dois traços que
o Brasil ainda precisa reforçar em sua economia.
Shanghai, 25 setembro 2010
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