Negociacoes internacionais: diplomacia do governo Lula (PRA-2005)

Uma antiga apresentação, que talvez ainda tenha alguma validade: 
1483. “A agenda negociadora internacional do Brasil: temas diplomáticos nos contextos regional e multilateral”, Brasília, 18 out. 2005, 11 p. Transcrição em documento de apresentação em PowerPoint para apoiar palestra proferida na Task Force sobre Negociações Internacionais da American Chamber-SP, em 20/10/2005.

A agenda negociadora internacional do Brasil:

temas diplomáticos nos contextos regional e multilateral

Paulo Roberto de Almeida

 www.pralmeida.org

Sumário:

Posições do Governo Lula e contrapontos possíveis:

1. Política mundial: multilateralismo e equilíbrio de poderes

2. Organização das Nações Unidas: Conselho de Segurança

3. Globalização e volatilidade financeira internacional

4. OMC e negociações comerciais multilaterais

5. Relações Sul-Sul - países em desenvolvimento

6. Crises financeiras e acordos com o FMI

7. Brasil como “líder” regional e mundial

8. O Mercosul e a inserção internacional do Brasil

9. Relações com a República Argentina

10. Comunidade Sul-Americana de Nações

11. Relações com a União Européia

12. Relações com os Estados Unidos

13. A questão do terrorismo

14. Negociações em torno de uma Alca

15. O papel do instrumento diplomático

1. Política mundial:
Multilateralismo e equilíbrio de poderes
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Forte ênfase no sistema político multilateral; > Reafirmação tradicional da soberania nacional; > Ênfase na igualdade soberana dos países (Rui Barbosa); > Busca uma “mudança no eixo do poder mundial” (Viagem à Rússia: “O debate nas Nações Unidas, o debate na Organização Mundial do Comércio e o debate em outros foros multilaterais demonstram que somente o trabalho conjunto dos países emergentes pode criar uma nova geografia política, econômica e comercial.”); > Persegue uma estratégia de alianças estratégicas com algumas potências médias e outras nações emergentes de postura independente.	< O multilateralismo é inoperante para muitos problemas; < Mundo atual é caracterizado pela interdependência efetiva; < Certo, mas alguns sempre serão “mais iguais” do que outros; < Será conseqüência da relevância do país, não efeito da vontade; < O sistema mundial é hoje mais diversificado e os interesses nacionais nem sempre são coincidentes, sobretudo na esfera econômica.

2. Organização das Nações Unidas:
Conselho de Segurança
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Grande prioridade à conquista de uma cadeira permanente; > Multiplicação de apoios a essa pretensão, inclusive de membros do próprio CSNU; > Contrapartida: necessidade de o País assumir novas e maiores responsabilidades, em termos de segurança, de assistência humanitária e de cooperação ao desenvolvimento de países pobres; > Maiores encargos financeiros e diplomáticos; > Grandes investimentos e frustração pela não reforma em 2005.	< Pedidos de apoio já revelam problema de representatividade e de legitimidade da demanda; < Os apoios manifestados podem ter sido meramente retóricos; < Dificuldades: o Brasil não tem “excedentes de poder”, em termos de forças militares, e solidez econômica e financeira para cooperação técnica internacional, além de ainda manter o status de “país em desenvolvimento”; < Dificuldades fiscais previsíveis, agora e no futuro; < Situação de impasse deve persistir pelo futuro previsível.

3. Relações econômicas internacionais
Globalização e volatilidade financeira internacional
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Adesão inicial às teses do Foro Social Mundial: “um outro mundo é possível”; > Condenação explícita da globalização capitalista; > Sim a Porto Alegre; não a Davos; > De fato: diálogo realista com os dois mundos, os alternativos de Porto Alegre e  os capitalistas de Davos; > Combate à fome e a pobreza mundial: taxas sobre os fluxos de capitais ou o comércio de armas; > Recusa explícita do chamado “consenso de Washington”; > Proposta de um “consenso de Buenos Aires”; > Preferência pela sustentabilidade social do governo.	< Balanço de 30 meses: “Por um mundo mais justo”, o que implica que o atual é aceitável, com alguns ajustes; < Fim da retórica anti-capitalista: política econômica responsável; < “Ponte” entre  Porto Alegre e Davos; < Na prática, os antiglobalizadores não têm nada de muito prático a propor, como revelado nas manifestações; < Pouco sucesso no “fome zero mundial”: apenas uma taxa, de adesão voluntária, sobre as passagens aéreas; < A China é o maior e melhor exemplo do “consenso de Washington”; < Aceitação quase nula do “consenso de Buenos Aires”: teses vagas; < Ações sociais não têm dependência direta da situação econômica.

4. Sistema multilateral de comércio
OMC e negociações comerciais multilaterais
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Ativismo diplomático: formação do G-20, em Cancun (setembro de 2003): fim dos subsídios internos e das subvenções às exportações de produtos agrícolas; > Enfática defesa da soberania econômica nacional e de políticas nacionais, macroeconômicas e setoriais, para o desenvolvimento nacional; > Ofensivo na demanda de acesso a mercados agrícolas, mas defensivo na abertura e liberalização dos setores industriais e de serviços nacionais.	< Vitória mais de procedimento do que de substância: interesses internos dos países membros são contraditórios e defensivos; amarram o Brasil a posições menos ofensivas; < Fraco entendimento nacional sobre o que são políticas nacionais e setoriais de desenvolvimento: inconsistências temporais e substantivas na definição de políticas adequadas ao momento; < Necessidade de maior equilíbrio negociador e construção de consenso interno em favor de abertura e liberalização progressiva do setor comercial.

5. Relações políticas bilaterais
Relações Sul-Sul - países em desenvolvimento
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Grande arco de alianças estratégicas: China, Índia, Rússia; > Formação do G3 (África do Sul e Índia); > Concertação política, econômica e até estratégica com a China e a Rússia (Viagem à Rússia: “A política externa brasileira tem a Rússia como parceiro estratégico.”); > Tentativa de coordenação política, além do desejo de aprofundar os laços econômicos, tecnológicos e de cooperação técnica; > Política de ativa solidariedade com a África (reconhecimento pelos séculos de tráfico, de escravidão e de exclusão interna dos “afro-brasileiros”).	< “Alianças estratégicas” devem ser condicionadas a interesses nacionais; < Um formato em busca de algum conteúdo; < Diferenciais de poder e de presença internacional dificultam o intento; < Os países sempre adotam uma postura pragmática (e não principista) na definição de suas propostas e ações diplomáticas e de cooperação; < Dúvidas quanto à consistência histórica e moral da “dívida para com a África” (gerações atuais nada tiveram a ver com o tráfico e a escravidão).

6. Sistema financeiro internacional
Crises financeiras e acordos com o FMI
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
>  FMI: um dos principais objetos da demonologia econômica da esquerda; > O PT opõe-se a qualquer acordo que “limite a soberania brasileira”; > Mudança de postura durante a campanha eleitoral: aceitação relutante (mas desconfiança silenciosa); >  Postura pragmática do ministro Palocci; >  O PT teve de aprovar, em 2003, a renovação do acordo de 2002; >  Mas, convivência (de má vontade) com esse acordo, tolerado apenas e tão somente enquanto era absolutamente indispensável para o equilíbrio das contas externas; >  Alívio com a não recondução do acordo com o FMI: em compensação, foram mantidos os níveis do superávit primário.	<  Não ao FMI: uma das grandes bobagens do “pensamento” econômico da esquerda; <  A “limitação de soberania” se dá por inadimplência, não por acordo com o FMI; <  Oportunismo eleitoral: depois assunção de todos os princípios e práticas de uma gestão econômica responsável; <  Não há outra atitude a tomar; <  Com muita oposição interna e bastante desconforto público; <  O governo do PT promoveu a mais dramática melhoria da situação das contas externas conhecida na história econômica brasileira, não só por mérito próprio, mas ajudado pela economia internacional; <  O governo continua praticando a mais exemplar ortodoxia econômica já operada no Brasil nas últimas décadas.

7. Ativismo diplomático
Brasil como “líder” regional e mundial
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Um dos grandes objetivos políticos, não necessariamente limitado à região, mas podendo estender-se ao mundo todo; > Esse papel pode ser conquistado com o ativismo diplomático e as alianças estratégicas, com países selecionados, que estão sendo desenvolvidas; > Não parecem existir, a priori, limitações estruturais (orçamentárias e militares) a essa pretensão à liderança; > Na prática, o exercício da liderança é mais difícil do que o antecipado nos discursos para consumo público. > O elemento da liderança aparece nas relações com os vizinhos, mas também  com os países africanos e, de modo geral, para o mundo em desenvolvimento.	< Raramente, em diplomacia, se afirma liderança diretamente, mas se espera que ela seja reconhecida, em bases concretas; < A liderança deve resultar de uma gradual preeminência econômica do País, em primeiro lugar na própria região, estendendo-se eventualmente, a outras regiões; < Deve haver uma avaliação clara da limitação dos recursos efetivamente disponíveis para a ação externa do Estado; < Na prática, não há disponibilidade de recursos financeiros, ou sequer militares e diplomáticos, para isso. < Existem limites, derivados da capacidade econômica do Brasil, a essa liderança, bem como restrições dadas pelas percepções dos parceiros (a começar pela Argentina);

8. Integração regional
O Mercosul e a inserção internacional do Brasil
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> A prioridade mais importante da diplomacia brasileira: importância estratégica do Mercosul como base material para a união política da América do Sul; > Região deveria estar livre de influências “externas” (grande irmão do Norte) e das limitações hegemônicas por ele impostas (notadamente no âmbito da Alca); > Mercosul como fortaleza defensiva contra as investidas do império; > O social e o político assumem precedência no processo de integração; > Mercosul passou a ser buscado não como um meio para realizar objetivos de política externa, mas como um fim em si mesmo: Brasil assume custos e responsabilidades da ênfase no Mercosul. Falta de recursos financeiros para a integração física; >  Assimetrias internas tem de ser superadas mediante programas compensatórios, num esquema similar ao dos fundos europeus de convergência.	<  Determinismos geográficos geralmente não são bons conselheiros em matéria de inserção internacional: o ideal a ser buscado é o universalismo sem restrições; <  A idéia de uma exclusividade regional e de supostas ameaças externas não combinam muito com a realidade de um mundo globalizado, ao qual a região deve aderir; <  Mercosul como plataforma para o exercício de uma interdependência assumida; < Na ausência de progressos econômicos e comerciais fica difícil sustentar a integração; <  A integração e o Mercosul não podem ser convertidos em fins, em si mesmos, mas servir de base para o atingimento de outros objetivos de desenvolvimento nacional. O Brasil não dispõe de recursos suficientes, mas oferta de capitais não é o problema; <  Assimetrias internas são mais importantes do que as existentes entre os países do Mercosul, e elas de fato constituem a base da integração regional (David Ricardo).
A integração sul-americana não pode ser construída unicamente com base em instituições criadas politicamente, mas sim deve responder a necessidades concretas da economia.

9. Relações políticas bilaterais
Relações com a República Argentina
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> “O” parceiro estratégico: tolerância excessiva em relação a salvaguardas contra produtos brasileiros; > Consultas freqüentes e busca de posições comuns (na Alca, por exemplo); > Aceitação prévia da meta da moeda comum e da união política (parlamento do Mercosul diretamente eleito); > “Consenso de Buenos Aires”: mais no plano simbólico do que em ações reais; > A identidade de posições e a política de compreensão deveriam conduzir ao reforço do Mercosul, à consolidação da união sul-americana e a uma maior projeção internacional.	< A “diplomacia da generosidade” não pode ser feita em detrimento dos interesses dos industriais brasileiros; < A coordenação de posições não consegue alcançar todos os pontos; < Renúncia de soberania (implícita e explícita no projeto da moeda comum) precisa ter justificativa muito forte; < Não há muitas alternativas em termos de políticas econômicas; < Na prática, o Mercosul  foi fragilizado pela inobservância de regras básicas, a Argentina nunca aderiu à tese da América do Sul e vem obstaculizando, quanto possível, o projeto da cadeira no CSNU.

10. Diplomacia regional
Comunidade Sul-Americana de Nações
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
>  Não apenas relações são estratégicas, mas abundam as iniciativas políticas: visitas a todos e recebimento em Brasília de todos os chefes de Estado da região; >  Ampliação das negociações regionais de comércio entre a CAN e o Mercosul, mas acordos de efeitos limitados e dificuldades para a formação de uma área de livre comércio (poder de atração dos EUA); >  Liderança proclamada na região recebeu menor carga retórica no segundo ano >  Estratégia arriscada nas negociações hemisféricas da Alca; reintegração de Cuba ao concerto americano (dificuldades); >  Esquema da IIRSA parcialmente aceito pelo governo Lula, que prefere financiamento bilateral pelo BNDES (limitações de recursos enfrentadas pela diplomacia na materialização dos projetos concebidos).	<  Abandono de uma postura tradicionalmente mais discreta na região pode redundar em resistências que estavam sendo superadas; <  Região é vista como cenário de atuação exclusiva da diplomacia brasileira, em competição com os Estados Unidos, mas os demais países preferem manter suas opções abertas, em vista das diferenças de poder; <  Reconhecimento das limitações à liderança regional, inclusive por razões históricas; <  Sucesso na paralisação da Alca pode representar uma frustração para os demais países, que esperam acesso ao mercado EUA; <  A Comunidade não tem ainda estrutura definitiva e os esquemas de financiamento não são a maior dificuldade, e sim a existência, ou não de bons projetos, com capacidade gerencial para levá-los a bom termo, o que depende dos Estados nacionais.
As relações cooperativas com todos os países da região devem partir de dados concretos: pacificação política e militar dos países vizinhos, estabilidade social e perspectivas de crescimento econômico na região.

11. Relações políticas fora da região
Relações com a União Européia
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Atribui à União Europa um papel político compensatório em uma espécie de “aliança estratégica” contra o unilateralismo dos EUA, para uma mudança no “eixo do poder mundial”; > Visão de um acordo comercial entre o Mercosul e a UE como dotado de maiores benefícios potenciais do que aquele negociado com os EUA e demais parceiros no âmbito do projeto da Alca.	< A Europa permanece basicamente atlantista (OTAN), a despeito de alguns desentendimentos ocasionais com os EUA (Iraque), e não pretende mudar as “relações de força” no plano mundial; < As relações de comércio entre o Mercosul e a UE são basicamente do tipo Sul-Norte (produtos primários contra manufaturados) e os europeus são bem mais protecionistas na área agrícola.

12. Relações políticas bilaterais
Relações com os Estados Unidos
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Relação importante, mas considerada não essencial para os objetivos brasileiros; > Desacordos são nítidos, tanto políticos quanto econômicos; > No plano da política mundial, se busca concretamente a emergência da multipolaridade; > Reciprocidade estrita (revelado no fichamento de turistas americanos); > Governo Lula não é anti-americano, mas há uma nítida postura anti-americana em diversos setores da base política do PT.	< De fato, subsiste uma grande desconfiança, ainda que se reconheça a importância dos EUA; < Parco trabalho conduzido para eliminar ou diminuir os desacordos. < Correto, mas unipolaridade resulta não da vontade própria dos EUA, mas da incapacidade dos demais; < Concepção equivocada da reciprocidade (discriminação ilegal); < A sociedade brasileira manifesta sentimentos ambivalentes e contraditórios em relação aos EUA, feitos de admiração e receio.

13. Segurança internacional
A questão do terrorismo
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> Discurso de Lula em 10 de julho de 2003: “Não será militarmente que vamos acabar com o terrorismo, nem tampouco com o narcotráfico. Vamos enfrentar isso com muito mais densidade na hora em que a gente atacar o problema crucial que é a pobreza no mundo.” > Assembléia Geral da ONU setembro 2003: “Existe, hoje, louvável disposição de adotar formas mais efetivas de combate ao terrorismo, às armas de destruição em massa, ao crime organizado. (…) Não podemos confiar mais na ação militar do que nas instituições que criamos com a visão da História e a luz da Razão. (…) O verdadeiro caminho da paz é o combate sem tréguas à fome e à miséria, numa formidável campanha de solidariedade capaz de unir o planeta ao invés de aprofundar as divisões e o ódio que conflagram os povos e semeiam o terror.”	<  O problema do terrorismo está em que ele não deriva apenas ou essencialmente de condições de pobreza ou sequer de injustiça, mas de percepções peculiares sobre o problema da dominação política e a impotência da ação democrática, sendo respaldado por grupos de ativistas que em geral possuem uma visão fundamentalista do mundo. < Os movimentos terroristas não são, em geral, dissuadidos por ações sociais ou humanitárias, ainda que no longo prazo eles possam ser vencidos pela gradual conscientização das comunidades nas quais se inserem. No curto prazo, porém, a segurança tem de ser assegurada pela dissuasão preventiva ou pela ação repressiva.

14. Negociações comerciais hemisféricas
Negociações em torno de uma Alca
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
> PT sempre se opôs ao esquema velado de “dominação imperial”: Alca seria um “projeto de anexação”; > Plebiscito contra a Alca com amplo apoio de setores do PT e de sindicatos identificados com o partido), mas o PT retirou seu patrocínio explícito; > Aceitação muito relutante do princípio do “livre-comércio”; > Barganha ainda mais dura na mesa de negociações: vários impasses negociais ao longo de 2003 e início de 2004. Alca parada desde então; > “Interesse nacional” e desvantagens da liberalização comercial assimétrica; > Minilateralismo e liberalização à la carte: de fato, a Alca “aladizou-se”.	< As razões não derivavam de uma análise de cunho econômico, mas de uma ação essencialmente política; < A oposição continuou plena no âmbito da base social e dos grupos de apoio, mas no governo ela se manteve bastante discreta; < De fato se buscou diversificar o comércio, para não ser “dependente”; < Ação cautelosa contra a Alca feita no interior do próprio processo negocial, com base em novos requerimentos para alcançar resultados; < Não há acordo sobre o interesse nacional e sobre eventuais resultados; < Qualquer novo progresso depende de resultados na Rodada Doha (OMC).

15. Questões institucionais
O papel do instrumento diplomático
Posições do Governo Lula:	Contrapontos possíveis:
>  Itamaraty partilha a formulação e execução da política externa com assessores presidenciais (partidários) e outros atores escolhidos de forma ad hoc; >  Diplomacia presidencial implícita (conceito recusado por sua identificação com a administração anterior); >  Coordenação política com países em desenvolvimento e “alianças estratégicas” com alguns deles; >  Liderança regional e internacional para mudar substantivamente o mundo, e implantar uma “nova geografia comercial”; >  Participação no mundo globalizado, com preservação da soberania nacional.	<  Problema da unidade conceitual e da uniformidade de concepção e formulação da política externa, com preservação de um discurso unificado em temas sensíveis; <  Grande ativismo do chefe de Estado gera o problema da instância política de recuo ou de retificação das ações empreendidas; <  Em diplomacia, posturas adotadas a priori podem não ser as mais adequadas, uma vez que se deve preservar flexibilidade na ação; <  A implementação das mudanças não depende apenas do discurso diplomático, mas de condições efetivas de influência e de ação; <  A soberania se defende, justamente, com maior participação na interdependência global.