Visconde do Uruguai: o "pai fundador" da diplomacia brasileira livro de Paulo Fernando Pinheiro Machado, prefácio de Paulo Roberto de Almeida

Convido os interessados em história diplomática a conhecer o livro recém publicado sobre o Paulino José Soares de Souza, pois ali se situa, verdadeiramente, o nascimento da diplomacia brasileira. Como estimulante, ofereço meu prefácio ao livro.

Paulo Roberto de Almeida

A construção da diplomacia brasileira por um de seus pais fundadores

  

Paulino José Soares de Souza não figura entre os founding fathers da nação, inclusive porque, nascido em Paris, em 1807, só tinha 15 anos quando da declaração da autonomia, em 1822. Mas, ele foi, indiscutivelmente, um dos pais construtores do Estado brasileiro e um dos fundadores de sua diplomacia, tal como ela conseguiu se libertar de duas pesadas amarras da herança internacional portuguesa e passou a cuidar, verdadeiramente, dos interesses nacionais. Este livro, do eminente colega diplomata e distinto intelectual Paulo Fernando Pinheiro Machado, consolida toda a informação disponível sobre a atuação de Paulino como chanceler (duas vezes), tanto no plano conceitual, quanto no terreno da prática, tendo ele “encerrado” dois episódios que tinham ficado em aberto desde a independência, e dando a partida a uma política externa que será continuada por seus sucessores, com destaque para os dois Rio Branco, o visconde e o barão, cuja tradição de qualidade tornou-se um patrimônio da diplomacia republicana, prolongada até praticamente o período recente.

O Brasil nascente iniciou-se na vida internacional tendo de resolver três problemas herdados da política externa de Portugal, dos quais o primeiro foi contornado logo após a Restauração dos Bourbons na França pós-napoleônica e dois outros prolongados justamente até a atuação de Paulino, no começo dos anos 1850. Caiena, a futura Guiana francesa, que tinha sido ocupada por forças enviadas pelo príncipe regente D. João logo após a chegada da Corte portuguesa no Rio de Janeiro – uma forma de vingança contra Napoleão, que tinha mandado invadir Portugal em 1807 –, foi devolvida à França pelo tratado de Utrecht de 1817. Mas o problema do tráfico escravo, nas relações com a principal potência da época, a Grã-Bretanha, e a questão da Cisplatina – o futuro Uruguai, também invadido por forças portuguesas durante a presença da Corte no Brasil –, incorporada ao território do Império, e foco do nosso primeiro conflito com as Províncias “Desunidas” do Prata, permaneceram como dois focos imediatos de tensão nas relações exteriores da nova nação independente, ao lado e além do próprio reconhecimento diplomático do novo Estado pelas demais potências e vizinhos regionais, finalmente resolvido a partir de 1825. Essas duas questões só foram resolvidas, pelo menos nos seus aspectos mais cruciais, graças à atuação de Paulino na sua segunda encarnação como ministro dos Negócios Estrangeiros, antes mesmo que ele recebesse o título de Visconde do Uruguai, que só chegou em 1854, depois que ambos já tinha encontrado soluções satisfatórias, graças ao segundo melhor chanceler do novo Império do Brasil, depois do primeiro, José Bonifácio, um dos pais fundadores, também conhecido como o “patriarca da Independência”.

Este livro tem um título apropriado, “Ideias e diplomacia”, pois estes são os dois grandes conceitos em torno dos quais Paulo Fernando Pinheiro Machado organiza os seus argumentos substantivos, mas também traz, em seu subtítulo, uma afirmação mais do que apropriada: o “nascimento da política externa brasileira”. Com efeito, até o começo das Regências, a política externa do Brasil tinha sido quase “portuguesa”, e não só pelos problemas do Prata e do tráfico, mas também em função das tribulações de D. Pedro I com os assuntos da antiga metrópole: entre estas se incluem as desventuras de D. João VI de volta ao trono de Portugal, a ambição de D. Miguel, irmão de D. Pedro, este o herdeiro legítimo da coroa na morte (altamente suspeita) do pai em 1826, sua luta deste para fazer de sua filha, Maria da Glória, a legítima sucessora como futura D. Maria II, em benefício de quem abdicou da coroa portuguesa, o que só se efetivourealmente depois da verdadeira guerra civil que teve de travar contra o absolutista D. Miguel, já após sua própria abdicação como imperador do Brasil e volta definitiva a Portugal, em 1831. 

A política externa do primeiro Reinado foi, assim, “portuguesa”, pelo menos em certa medida, por causa dessas desventuras sucessórias, mas também tolhida pelos dois outros problemas que atazanaram a pequena Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros por mais de duas décadas numa delas. O problema da Cisplatina vinha da longeva tentativa lusitana de controlar pelo menos a margem superior do Rio da Prata – aliás, “descoberto” por um navegador português antes mesmo da passagem de Fernão de Magalhães, a quem se deve o nome da futura capital, Montevidéu, “monte vídeo” –, prolongada pela fundação e diversas ocupações da Colônia do Sacramento (onde nasceu Hipólito da Costa, que também pode ser considerado um dos “pais fundadores” da nação), até esta ser “devolvida” à Espanha pelo tratado de Madri de 1750, em troca das missões jesuíticas no Rio Grande do Sul. Foi um erro da administração do império português no Brasil ter ocupado um território visivelmente castelhano, antigamente pertencente ao Vice-Reinado do Rio da Prata (como também era o caso do Paraguai e do sul da futura Bolívia) e foi um erro ainda maior da constituição do nascente Império ter incorporado à jurisdição do novo Estado uma Província Cisplatina, à qual eram reconhecidos um sistema tributário diferente do resto do Império, ademais da própria língua espanhola. Depois da guerrilha contra os seguidores de Artigas, vencidos pelos “brasileiros” – o próprio D. Pedro chegou a se deslocar ao Uruguai –, a guerra aberta travada pelos “orientales” de Lavalleja, com o apoio aberto de Buenos Aires, constituiu o primeiro percalço infeliz da política externa “brasileira”, que teve ainda de enfrentar a hostilidade da França e da própria Grã-Bretanha, a quem coube impor um armistício, já em 1828, base da independência da futura República Oriental. Mas os “estancieros” gaúchos e o próprio Brasil continuaram a se imiscuir nos assuntos internos uruguaios, o que ainda provocaria os demais conflitos no Prata, que se prolongaram até o segundo Reinado.

No outro dossiê herdado de Portugal, mas assumido plenamente pelos novos “donos” do Império, a tensão bilateral com a Grã-Bretanha por causa do tráfico escravo, os irritantes já vinham desde os tratados desiguais de 1810, que Portugal teve de contrair, continuaram no Congresso de Viena (1815), foram objeto de vários acordos bilaterais “para inglês ver”, antes e depois da independência, e continuaram envenenando as relações bilaterais durante todo o período regencial e ao início do segundo Reinado, quando o Bill Aberdeen passa a ameaçar a própria soberania do Império. Todos esses problemas são detalhadamente tratados no livro agora publicado – derivado de uma tese no Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco em 2010 –, mas não apenas em suas démarches propriamente diplomáticas, mas sobretudo no terreno da formulação política dos princípios e valores e dos fundamentos conceituais da diplomacia brasileira. 

Não cabe neste prefácio tratar de todas as questões práticas de diplomacia de que se ocupa Paulo Fernando Pinheiro Machado, com a minúcia de quem leu todos os relatórios, as obras do próprio Paulino e a literatura secundária, com foco centrado nesse “nascimento da política externa brasileira”, como evidenciado no subtítulo da obra. Mas, o seu texto é ainda mais precioso do ponto de vista intelectual, uma vez que ele se lança numa história das ideias, tanto as mais gerais – como as doutrinas políticas em voga em meados do século XIX –, como, principalmente, as do próprio Paulino, a quem ele trata pelo seu título nobiliárquico antes mesmo que ele adquirisse a distinção (Visconde “com grandeza”, como lhe atribuiu o imperador). Paulino não deixou memórias sequer um relato de sua imensa atividade à frente das diversas atribuições, diplomáticas ou outras, que recebeu desde a “correção” do Regresso, ainda no final das Regências, e durante o “tempo saquarema”, ao início do segundo Reinado. Mas ele deixou duas obras de “direito administrativo”, que são verdadeiros manuais de organização do Estado imperial, num momento em que este carecia de códigos, regulamentos e normas que pudessem guiar os dirigentes encarregados da gestão dos negócios internos e externos; Paulino foi um dos poucos a fazê-lo, com base numa leitura atenta da boa doutrina e dos estatutos em vigor nos principais países que moldavam o sistema internacional em sua época, tanto da tradição continental, quanto no âmbito anglo-saxão. 

Mais importante ainda, do ponto de vista da organização do corpo diplomático brasileiro e do próprio funcionamento da diplomacia do Império, que, naquela época, estava compartimentado em pelo menos três “carreiras” (o termo não se aplica inteiramente) distintas e separadas: os diplomatas propriamente ditos, que passavam a vida circulando entre os postos no exterior, as legações do Império na Europa, nas Américas e algumas na Ásia, os poucos funcionários da Secretaria de Estado no Rio de Janeiro, e os encarregados dos serviços consulares, geralmente dotados de menor consideração hierárquica e política, pois que se ocupando daqueles assuntos que eram desdenhosamente chamados de “secos e molhados”, ou seja, estampilhas cartoriais, vistos e rudimentos da promoção comercial. Foi Paulino que reformou o primeiro Regulamento da Secretaria de Estado – dado por Aureliano de Souza, em 1842 – e que produziu, de sua própria mão, uma sucessão de documentos que fundamentaram, organicamente, o funcionamento do antigo Ministério dos Negócios Estrangeiros, de uma forma que nunca tinha sido feita até então. A importância dessa obra administrativa, mais do que relevante, efetuada em sua segunda gestão como chanceler, merece que esses documentos de organização sejam mencionados por inteiro (e aqui eu recorro à excelente pesquisa feita pelo nosso colega Flávio Mendes de Oliveira Castro, na sua obra Itamaraty: dois séculos de história): 

1) a primeira organização do corpo diplomático brasileiro (Lei n. 614, de 22/08/1851);

2) o segundo regimento do corpo diplomático (Decreto n. 940, de 20/03/1852);

3) o decreto que fixou o número e as categorias das missões diplomáticas (1852);

4) o decreto que determinou uma inédita tabela de remuneração no exterior (1852).

 

Como explicitou Flávio Castro, esses quatro diplomas legais “vieram consolidar, em textos próprios, uma série de medidas administrativas, de disposições orgânicas e funcionais do Serviço Diplomático já capituladas, esparsamente, em administrações anteriores” (op. cit., Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2009, vol. I, p. 93). Mas Paulino fez ainda muito mais: ele se preocupou com a qualidade do capital humano com o qual deveria passar a trabalhar, doravante, a diplomacia brasileira. Como ainda relata Flávio Castro: 

Anexas ao Regulamento Paulino de Souza vieram à luz as

Instruções para o exame dos candidatos ao lugar de Adido de Legação, às quais se refere o Regulamento n. 940, de 20 de março de 1852

que acreditamos ser o primeiro programa oficial exigido para o ingresso na carreira diplomática. A Comissão Examinadora seria composta de três membros, presidida pelo Ministro de Estado. O exame deveria ser prestado publicamente, em sala da Secretaria de Estado, com a duração de duas horas, sendo 20 minutos dedicados a cada uma das seguintes matérias: 

1º. – Conhecimento das línguas modernas, especialmente da inglesa e francesa, devendo o candidato traduzir, escrever e falar esta última.

2º. – História Geral e Geografia Política, História Nacional, e notícia dos Tratados feitos entre o Brasil e as Potências estrangeiras.

3º. – Princípios gerais do Direito das Gentes, e do Direito Público nacional e das principais nações estrangeiras. 

4º. – Princípios gerais de economia política, e do sistema comercial dos principais Estados, e da produção, indústria, importação e exportação do Brasil.

5º. – A parte do Direito Civil relativa às pessoas e princípios fundamentais em matéria de sucessão.

6º. – Estilo diplomático, redação de despachos, notas, relatórios, etc.

O escalonamento da carreira foi assegurado pelo artigo 4º do Regulamento Paulino de Souza, que determinava o processo de ascensão ao cume da hierarquia. O funcionário progrediria ao cargo imediatamente superior, não dando mais margem às interpolações de adventícios. (...)

Os adventícios no Serviço Diplomático de então eram os Embaixadores de fora da carreira..., Chefes e Empregados de Missões Especiais, que poderiam ser também estranhos à carreira. Tais funcionários, se continuassem servindo ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, não teriam os benefícios e vantagens da estabilidade remunerada ou da aposentadoria...

No Regulamento Paulino de Souza não foram estabelecidas normas precisas sobre critérios a seguir para promoções. Há, porém, a referência de que o serviço em Legações de países americanos ou o exercício das funções de Secretário ou de Adido na Legação de Londres, além de outros, seriam motivos de preferências nas promoções... Segundo instruções especiais..., haveria uma revisão da lista de Adidos de 1ª. e 2ª. Classes, ‘a fim de serem eliminados aqueles que houverem dado provas de pouca capacidade, ou tiverem procedimento menos regular’. (Castro, 2009, p. 98-100; ênfases no original)

 

As reformas introduzidas por Paulino constituíram, sem dúvida alguma, a mais importante reforma estrutural jamais efetuada na carreira e no serviço diplomático até então, sendo que um novo Regulamento de organização só seria introduzido em 1859 pelo ministro José Maria da Silva Paranhos. Mas o Visconde do Rio Branco o fez sem tocar, por exemplo, nos requerimentos de seleção de adidos de 1ª. classe, porta obrigatória de ingresso na carreira, o que confirma que Paulino estabeleceu um padrão de qualidade no recrutamento dos servidores do quadro diplomático que seria invariavelmente seguindo, com as pequenas adaptações pertinentes, até os nossos dias. De fato, a aura de excelência do Itamaraty atual deita raízes nas reformas e nos estatutos concebidos, escritos e implementados por Paulino, antes até que ele recebesse a honra de ser elevado ao título de Visconde do Uruguai. 

Se examinarmos, por exemplo, a lista acima das matérias exigidas para a admissão de novos servidores constata-se que esse imenso conhecimento das mais diversas disciplinas continuou a ser exigido dos candidatos à carreira nos 170 anos seguintes, depois que Paulino traçou, pela primeira vez, essa amplitude de domínio de matérias afetas ao trabalho diplomático (e consular também, com variações apropriadas) que o aspirante precisaria ter antes de passar a integrar o reduzido, mas capacitado corpo diplomático brasileiro, uma obra magnífica de Paulino. Com efeito, no seu decreto 941, de 1852, ele também fixou o número e a categoria dos funcionários que caberia manter nas 21 missões diplomáticas que o Império passou a manter no exterior, integradas por 15 a 19 adidos, 7 secretários, 12 encarregados de negócios – no Paraguai, no Chile, conjuntamente na Venezuela, Nova Granada (Colômbia) e Equador, e em nove monarquias europeias –, 2 ministros residentes – na Bolívia e na Prússia e cidades hanseáticas – e 7 Enviados Extraordinários e Ministros Plenipotenciários (que são chamados atualmente de embaixadores), estes nas Américas (Estados Unidos, Confederação Argentina, Uruguai e Peru) e na Europa (Grã-Bretanha, França e Portugal). 

Em outros termos, Paulino conduziu, com maestria, não só a política externa do Império, como demonstra com total domínio de cada um dos assuntos substantivos Paulo Fernando Pinheiro Machado, como o estadista do Regresso também soube organizar, nos mínimos detalhes, toda a organização, o funcionamento e a seleção do pessoal diplomático. Ele estabeleceu um padrão de qualidade que, se foi modificado ao sabor da evolução natural da política regional e internacional do Brasil, jamais deixou de se pautar pelo espírito das normas e requerimentos exigentes que Paulino traçou em matéria de desempenho funcional e de rigor intelectual dos diplomatas recrutados para serviço exterior do país. 

Ao lado de outros grandes nomes vindos da Regência, liberais ou conservadores, como Bernardo de Vasconcelos, Honório Hermeto, Eusébio de Queirós Mattoso, Alves Branco e Paranhos, o Visconde do Uruguai foi um dos grandes estadistas e agentes políticos do Império, atuando tanto na esfera política, constitucional, administrativa, quando, principalmente, no nascimento e na consolidação de uma política externa propriamente brasileira, e não mais “portuguesa”, como ele ainda encontrou ao assumir pela primeira vez a chancelaria (em 1843). De 1849 a 1853, ele foi o mestre absoluto do todos os atos na frente externa, mesmo numa agenda tão pouco favorável à imagem do Brasil no exterior, como era a infeliz defesa do tráfico. Paranhos, que o seguiu mais adiante, também teve de se ocupar do dossiê da escravidão, o que ele fez pela Lei do Ventre Livre, em 1871. 

Esta obra primorosa – inclusive e principalmente pelo seu lado de “história das ideias” – rende homenagem à figura humana, ao homem político, ao pensador insigne e ao estadista excepcional que foi o Visconde do Uruguai, um formulador consistente das bases institucionais de funcionamento do Estado imperial, um leitor de Burke, de Guizot, de Tocqueville, mas que sabia adaptar doutrinas e regulamentos estrangeiros às condições materiais e sociais de uma nação ainda em formação como era o Brasil em meados do século XIX. Ele debateu com outros tribunos do Império, como Tavares Bastos ou Zacarias de Góis e Vasconcelos, sobre os temas mais candentes de nossa organização política, defendendo o modelo de Estado que ele julgava ser o mais conforme às possibilidades concretas de um país ainda atrasado em quase todos os quesitos civilizatórios, mas que ele pretendia ter uma estrutura administrativa e um corpo de funcionários similares, se não semelhantes, aos dos Estados mais avançados da Europa. 

Como escreveu sobre ele uma das principais estudiosas de sua obra e pensamento: 

No Brasil o mundo da política era, segundo Uruguai, desvirtuado e perigoso, sujeito às paixões e aos interesses mesquinhos nascidos nas localidades – onde faltavam homens talhados para agir visando ao interesse público. O maior dique contra esse mundo era a administração. Em toda a obra do visconde transparece a valorização da administração, terreno da neutralidade e da eficácia, em contraposição à esfera da política, presa fácil das facções. (Gabriela Nunes Ferreira, “Visconde do Uruguai: teoria e prática do Estado brasileiro”, in: André Botelho e Lilia Moritz Schwarcz (orgs.), Um enigma chamado Brasil: 20 intérpretes e um país. São Paulo: Companhia das Letras, 2009, p. 18-31, cf. p. 26)

 

Senador do Império, ministro de Estado por duas vezes na Justiça e por três vezes na pasta dos Negócios Estrangeiros, embaixador em missão especial na França, para tratar do caso da Guiana – que só seria resolvido na República, pelo barão do Rio Branco –, Paulino José Soares de Souza não deixou um registro circunstanciado de seu imenso trabalho de gestor, de político, de chefe fundador de uma diplomacia verdadeiramente brasileira, mas ofereceu sua contribuição de estadista como autor de duas obras de direito administrativo. Seu neto, José Antonio Soares de Souza, deixou sobre ele um relato encomiástico, mas honesto, na obra A vida do visconde do Uruguai (1944), com ampla informação sobre cada uma de suas múltiplas atividades nos diversos cargos em que se desempenhou sempre de forma brilhante. Outros estudiosos importantes, como José Murilo de Carvalho, que organizou a reedição de suas principais obras (2002), ou Ilmar Mattos (1999), examinaram o seu trabalho como construtor do Estado imperial. Esta obra, de meu colega Paulo Fernando Pinheiro Machado, completa agora, pelo estudo de suas ideias e pelo acompanhamento de sua ação na diplomacia, o panorama virtualmente completo desse grande formador do Brasil na primeira fase de sua existência como nação independente.  

Paulo Roberto de Almeida

Diplomata e professor

Brasília, dezembro de 2021