O que são políticas de Estado e o que são políticas de
governo? Seriam os dois termos intercambiáveis, como preferem alguns? Ou
são elas necessariamente distintas e próprias de cada situação, de cada
arranjo de poder, correspondendo cada uma a uma forma específica de
elaboração e de aprovação? Esta não é uma questão trivial, pois
dependendo da resposta que se dá a estas questões pode-se estar
sancionando meras políticas do governo como se fossem políticas de
Estado ou travestindo as primeiras com a aura indevida do processo
decisório articulado e responsável, como devem ser todas as políticas
que aspiram à chancela “de Estado”.
Com efeito, determinadas políticas, seguidas por um governo
específico, num dado momento da trajetória política de um país, podem
corresponder à expressão da chamada “vontade nacional”, dado que contêm
certo número de elementos objetivos que podem entrar na categoria dos
sistêmicos ou estruturais, respondendo, portanto, ao que normalmente se
designa como política de Estado. Alternativamente, porém, ela pode
expressar tão somente a vontade passageira de um governo ocasional, numa
conjuntura precisa, geralmente limitada no tempo, da vida política
desse mesmo país, o que a coloca na classe das orientações passageiras
ou circunstanciais.
Muitos pretendem que toda e qualquer política de governo é uma
política de Estado, já que um governo, que ocupa o poder num Estado
democrático – isto é, emergindo de eleições competitivas num ambiente
aberto aos talentos políticos – é sempre a expressão da vontade
nacional, expressa na escolha regular daqueles que serão os encarregados
de formular essas políticas setoriais. Os que assim pensam consideram
bizantina a distinção, mas estes são geralmente pessoalmente do próprio
governo, eventualmente até funcionários do Estado que pretendem se
identificar com o governo de passagem. O que se argumenta é que, na
medida em que suas propostas políticas já foram “aprovadas” previamente
no escrutínio eleitoral, elas correspondem, portanto, aos desejos da
maioria da população, sendo em conseqüência “nacionais”, ou “de Estado”.
Não é bem assim, pois raramente, numa competição eleitoral, o debate
pré-votação desce aos detalhes e minudências das políticas setoriais e a
todos os contornos e implicações dos problemas que podem surgir na
administração corrente do Estado após a posse do grupo vencedor.
Campanhas eleitorais são sempre superficiais, por mais debates que se
possam fazer, e os candidatos procuram simplificar ainda mais os
problemas em confronto, adotando slogans redutores, e fazendo outras
tantas simplificações em relação às posições dos seus adversários. Por
outro lado, as promessas são sempre genéricas, sem muita quantificação –
diretamente quanto às metas ou sua expressão orçamentária – e sobretudo
sem precisão quanto aos meios e seus efeitos no cenário econômico ou
social. Todos prometem empregos, distribuição de renda, crescimento e
desenvolvimento, defesa dos interesses nacionais, resgate da dignidade e
da cidadania e outras maravilhas do gênero. Em outros termos,
raramente a eleição de um movimento ou partido político ao poder
executivo lhe dá plena legitimidade para implementar políticas de
governo como se fossem políticas de Estado, que por sua própria
definição possuem um caráter mais permanente, ou sistêmico, do que
escolhas de ocasião ou medidas conjunturais para responder a desafios do
momento.
Quando alguém disser que está seguindo políticas de
Estado, pare um pouco e examine os procedimentos, a cadeia decisória, as
implicações para o país e constate se isso é verdade
Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num processo
bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas
para responder às demandas colocadas na própria agenda política interna
– pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por exemplo – ou
vindos de fora, como resultado de eventos internacionais com impacto
doméstico. Elas podem até envolver escolhas complexas, mas pode-se dizer
que o caminho entre a apresentação do problema e a definição de uma
política determinada (de governo) é bem mais curto e simples, ficando
geralmente no plano administrativo, ou na competência dos próprios
ministérios setoriais.
Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as
burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam
passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois
que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do
Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto
horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não
um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória completa da
política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode
levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois
políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação,
geralmente envolvem mudanças de outras normas ou disposições
pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade.
Se quisermos ficar apenas com um exemplo, no âmbito da diplomacia,
pode-se utilizar esta distinção. Política de Estado é a decisão de
engajar um processo de integração regional, a assinatura de um tratado
de livre comércio, a conclusão de um acordo de cooperação científica e
tecnológica numa determinada área e coisas do gênero. Política de
governo seria a definição de alíquotas tarifárias para um setor
determinado, a exclusão de produtos ou ramos econômicos do alcance do
tratado de livre comércio, ou a assinatura de um protocolo complementar
definindo modalidades para a cooperação científica e tecnológica na área
já contemplada no acordo. Creio que tanto o escopo das políticas, como
os procedimentos observados em cada caso podem ser facilmente
distinguidos quando se considera cada um dos conjuntos de medidas em
função das características definidas nos dois parágrafos precedentes.
Por isso, não se pode pretender que as políticas de Estado possam ser
adotadas apenas pelo ministro da área, ou mesmo pelo presidente, ao
sabor de uma sugestão de um assessor, pois raramente o trabalho técnico
terá sido exaustivo ou aprofundado o suficiente para justificar
legitimamente essa designação. Isso se reflete, aliás, na própria
estrutura do Estado, quando se pensa em como são formuladas e
implementadas essas políticas de Estado.
Pense-se, por exemplo, em políticas de defesa, de relações
exteriores, de economia e finanças – em seus aspectos mais conceituais
do que operacionais – de meio ambiente ou de educação e tecnologia: elas
geralmente envolvem um corpo de funcionários especializados, dedicados
profissionalmente ao estudo, acompanhamento e formulação das grandes
orientações das políticas vinculadas às suas respectivas áreas. Ou
considere-se, então, medidas de natureza conjuntural, ou voltadas para
uma clientela mais restrita, quando não ações de caráter mais reativo ou
operacional do que propriamente sistêmicas ou estruturais: estas podem
ser ditas de governo, aquelas não.
Portanto, quando alguém disser que está seguindo políticas de Estado,
pare um pouco e examine os procedimentos, a cadeia decisória, as
implicações para o país e constate se isso é verdade, ou se a tal
política corresponde apenas e tão somente a uma iniciativa individual do
chefe de Estado ou do ministro que assim se expressou. Nem todo
presidente se dedica apenas a políticas de Estado, e nem toda política
de Estado é necessariamente formulada pelo presidente ou decidida apenas
no âmbito do Executivo.
Como dizem os americanos:
think again, ou seja, espere um pouco e reconsidere o problema…
