Livro recebido com uma colaboração minha:
1615. “Um século de relações internacionais do Brasil, 1925-2025”, in: André Heráclio do Rego e Mucio Aguiar (orgs.), Livro do Nordeste II (Recife, PE: Associação da Imprensa de Pernambuco, 2025, p. 141-157; ISBN: 978-85-5726-003-0). Relação de Originais n. 4840
Um século de relações internacionais do Brasil,
1925-2025
Paulo Roberto de Almeida
in: André Heráclio do Rego e Mucio Aguiar (orgs.), Livro do Nordeste II (Recife, PE: Associação da Imprensa de Pernambuco, 2025, p. 141-157; ISBN: 978-85-5726-003-0). Relação de Originais 4840; Publicados 1615.
Oliveira Lima e as relações internacionais do Brasil de 1825 a 1925
Aos cem anos da fundação do Diário de Pernambuco, o historiador pernambucano Oliveira Lima colaborou com a confecção do Livro do Nordeste – sob coordenação do jovem sociólogo pernambucano, Gilberto Freyre, recém retornado ao Brasil depois de vários anos de estudos nos Estados Unidos e na Europa – com um texto sobre as relações internacionais do Brasil desde 1825, examinando a trajetória exterior do país nos primeiros cem anos de vida do jornal. O grande historiador diplomático destacou os três grandes objetivos do país em sua política externa no século transcorrido até 1925:
... fixar as fronteiras com as nações herdeiras do domínio espanhol; salvar a economia de um golpe que se julgava de morte, vibrado pela abolição da instituição servil; sustentar a hegemonia no Prata, obstando a formação de outro império na costa oriental da América, para isso zelando um equilíbrio que n’outra face representava um desequilíbrio.
As fronteiras, escreveu ele, foram assentadas já na República, “pela erudição e habilidade do barão do Rio Branco, mas ampararam a sua especial competência a firmeza da diplomacia imperial e a segurança da anterior diplomacia portuguesa” (p. 9). Ele reconhece a política de intervenção platina – “o que lhe deu uma feição imperialista e provocou as duas guerras externas em que o Brasil se envolveu” –, mas entendia que “o maior erro diplomático do Império foi querer embargar o movimento centrípeto platino”, ou seja, a reconstituição do Vice-Reinado do Rio da Prata, sob o controle de Buenos Aires, ao mesmo tempo em que pretendia exercer sobre a Banda Oriental um “virtual protetorado”.
Na questão da escravidão, Oliveira Lima entendia que o império não foi muito efetivo na frente externa, “atraindo os raios britânicos do Bill Aberdeen”, mas que soube bem se conduzir na frente interna, levando o doloroso problema “gradualmente a cabo de modo ordeiro, honroso e modelar”, chegando mesmo a afirmar que, na questão abolicionista, “nunca contamos com partidários decididos da escravidão”. Termina por se referir aos principais casos diplomáticos das primeiras três décadas da República, celebrando a cordialidade das relações com os EUA.
A primeira política externa republicana: fundamentos da doutrina diplomática
Em 1925, o Brasil se preparava para encerrar, pouco gloriosamente, a sua primeira experiência de diplomacia multilateral: a retirada do país da Liga das Nações, ao não ter logrado obter o apoio das grandes potências, sequer dos países latino-americanos, para tornar-se membro permanente do seu Conselho Executivo, lugar que acabou sendo cedido à Alemanha, o país justamente punido pelo Tratado de Versalhes de 1919. A retirada resultou de um gesto desastrado do presidente Artur Bernardes, contra os argumentos do representante brasileiro em Genebra, embaixador Afrânio de Melo Franco, que depois seria o primeiro chanceler do governo provisório de Getúlio Vargas (1930-1934).
Esse curto experimento multilateral tinha começado quase duas décadas antes, na segunda conferência internacional da Paz, realizada na Haia, em 1907, na qual o Brasil tinha sido representado pelo baiano Rui Barbosa, que atuou brilhantemente em perfeito acordo com o chanceler Rio Branco. Na conferência, Rui e o barão – o único a ser conhecido por esse título nobiliárquico em plena República – defenderam o princípio que se converteria no eixo central do multilateralismo contemporâneo: a igualdade soberana dos Estados (embora, antes e depois da Liga, e na própria ONU, essa igualdade sempre foi mais teórica do que real). A saída da Liga não impediu que o Brasil continuasse a participar das conferências econômicas organizadas por ela, uma sobre comércio, em 1927, outra monetária e financeira, em 1934, ambas totalmente frustradas em seus objetivos liberalizantes e de coordenação de políticas comerciais e cambiais.
Na retração econômica e na ascensão do protecionismo que se seguiu à Grande Guerra, o Brasil negociou acordos bilaterais de comércio, com base numa aplicação recíproca da cláusula de nação-mais-favorecida, todos eles revistos nos anos 1930, depois da crise de 1929 e da Grande Depressão que se abateu sobre o mundo, com a quebra de grandes bancos nos países mais importantes. O mundo começava a se distanciar da preeminência da libra britânica e a absorver os capitais americanos de empréstimo e de investimento direto. A crise de 1929 provocou a retração generalizada dos mercados e precipitou falências bancárias em série. A queda dos preços do café marcou o final da República Velha no Brasil, abrindo espaço à contestação da “política do café-com-leite” das velhas oligarquias e à revolução da Aliança Liberal, levando, em outubro de 1930, ao governo provisório de Getúlio Vargas. A a crise de pagamentos levou à adoção de regimes especiais de compensações (com a Alemanha nazista, por exemplo), mas a dívida externa do Brasil teve de passar por difíceis negociações bilaterais, e o país ficou praticamente 15 anos sem receber um único centavo estrangeiro.
Numa conferência panamericana, em 1933, o Secretário de Estado americano anunciou uma política de “boa vizinhança”, depois de décadas de intervenções dos Estados Unidos no entorno imediato; ele propôs a adesão dos países ao Pacto Briand-Kellog, de 1928, de solução pacífica das controvérsias (que prescrevia a guerra como meio de ação política internacional), à qual o Brasil já tinha aderido em 1931. Oswaldo Aranha, depois de atuar como ministro da Justiça, em 1931, e ministro da Fazenda, até 1934, foi designado por Vargas embaixador em Washington, depois de negociar uma solução parcial às dívidas deixadas pela República Velha e pela inadimplência criada pelas crises de 1929-1931.
Um movimento insurrecional, com participação de militares e o apoio logístico da Internacional Comunista, teleguiada por Moscou, tentou tomar o poder em 1935, o que, após o fracasso da intentona, inaugurou uma política de Estado oficialmente anticomunista. Esposando tendências quase integralistas no início de sua carreira política, Aranha promoveu uma política de aproximação com os Estados Unidos. Em 1936, Aranha exibiu um desempenho de primeiro plano numa conferência interamericana de consolidação da paz, que deu início ao processo de multilateralização da doutrina Monroe (em prol da cooperação interamericana) e se esforçou, desde então, em acomodar os pruridos pró-autoritários da Argentina e do Chile, simpáticos às potências fascistas da Europa. Aranha colocou seu cargo de embaixador com o golpe do Estado Novo de novembro de 1938, mas tornou-se chanceler, em março de 1938, para contrapor-se a vários expoentes do regime, simpáticos às potências fascistas da Europa; sua ação foi decisiva nos quatro anos seguintes.
Uma conferência panamericana, nesse mesmo ano, discutiu a questão da segurança coletiva nas Américas (princípio da solidariedade continental, mas ainda não de defesa comum) e temas econômicos e comerciais; ela decidiu criar conferências consultivas dos chanceleres americanos, convocadas a partir do início da guerra europeia: no Panamá (1939), em Havana (1940) e no Rio de Janeiro, em janeiro de 1942, pouco depois do ataque japonês contra Pearl Harbor, no Havaí, o que colocou grandes desafios à postura inicialmente neutra do Brasil no que já era um conflito global.
A conferência do Rio de Janeiro tinha decidido pelo rompimento de relações com os países agressores; no mês de agosto seguinte o Brasil rompeu efetivamente com as potências do Eixo, mas a Argentina permaneceu neutra até o final do conflito. Com o torpedeamento de vários navios brasileiros nas águas do Atlântico e nas próprias costas do Brasil, em 1942-43, foram realizadas consultas militares entre os Estados Unidos e o Brasil, notadamente na conferência de Natal entre Roosevelt e Vargas (janeiro de 1943). O presidente brasileiro, instado por Oswaldo Aranha (chanceler de 1938 a 1944), decidiu associar o Brasil mais estreitamente ao esforço de guerra dos Estados Unidos: foi instalada uma base de apoio na costa do Nordeste, para abrir uma frente no norte da África, e o Brasil aderiu à Carta do Atlântico, uma declaração de princípios adotada por Roosevelt e por Churchill em 1941, que serviria de base para a futura declaração das Nações Unidas.
Já associado ao Exército americano, em combates contra as forças nazistas no teatro de operações da Itália, o Brasil participou da conferência de Bretton Woods, em julho de 1944, quando são criadas as duas principais organizações econômicas internacionais do pós-guerra, o FMI e o Banco Mundial. Uma última conferência consultiva americana se reuniu no México, no início de 1945, antes da conferência de San Francisco, convocada para aprovar a Carta das Nações Unidas. A Argentina não participou da conferência de Chapultepec, pois ainda mantinha relações com a Alemanha nazista (até abril de 1945). Na conferência de San Francisco, a delegação do Brasil protestou contra o privilégio concedido às cinco potências vencedoras de serem membros permanentes do Conselho de Segurança, ademais de lhes ser atribuído o abusivo direito de veto sobre qualquer resolução do principal órgão decisório da nova organização multilateral; ela solicitou que uma conferência de revisão fosse convocada, alguns anos à frente, para discutir novamente o assunto.
A diplomacia da República de 1946: o alinhamento pragmático da Guerra Fria
Com a conclusão definitiva da guerra no Pacífico – a partir das bombas atômicas lançadas contra o Japão – abriu-se uma nova etapa nas relações internacionais, mas o fracasso de conferências diplomáticas entre as grandes potências inaugurou uma longa fase de Guerra Fria, entre 1947 e 1991. Superado o Estado Novo, o general Eurico Dutra foi eleito presidente do Brasil, quase simultaneamente à eleição do coronel Perón, na Argentina. Os Estados Unidos garantiram a recuperação da Europa através do Plano Marshall, ao passo que no Brasil foi assinado o tratado interamericano de assistência recíproca (TIAR), em 1947, que consagrou o princípio da segurança coletiva, base conceitual do futuro tratado de Washington (1949), que criou o Tratado da Organização do Atlântico Norte, eixo principal do sistema de segurança dos países ocidentais. Depois de estabelecer relações diplomáticas com a União Soviética em 1945 – rompidas em menos de dois anos –, o Brasil se alinhou à política americana nas décadas seguintes, mas a sua diplomacia continuou a defender a cooperação bilateral em favor de um processo de desenvolvimento econômico autônomo. Uma Comissão Econômica Mista Brasil-Estados Unidos (1949-51) recomendou a adoção de várias medidas em favor desse objetivo, inclusive a instituição de um banco de desenvolvimento (fundado em 1953) e de um banco central (que só seria criado em 1965 pelo regime militar).
Getúlio Vargas retornou ao poder pela via eleitoral em 1951, mas o seu governo foi agitado por lutas políticas e sindicais, culminando em crises político-militares que levaram o presidente ao suicídio em 1954. Um ano antes tinha sido assinado um tratado bilateral de assistência militar com os Estados Unidos, fortemente contestado pelos partidos de esquerda, mas que foi paradoxalmente denunciado pelo quarto governo da ditadura militar, por desavenças em matéria de direitos humanos. Um governo intermediário promoveu a abertura da economia aos capitais estrangeiros, política que foi ampliada no governo do presidente Juscelino Kubitschek, que promoveu a industrialização com ampla participação de investimentos diretos estrangeiros. Na frente externa, a guerra do Sinai, em 1956, provocada pela nacionalização do canal de Suez por Nasser, propiciou a primeira missão multilateral do Brasil, ao abrigo de uma operação de manutenção da paz entre o Egito e Israel (1957-1967).
A assinatura dos tratados de Roma entre seis países da Europa ocidental, criando um projeto de mercado comum em 1957, suscitou um movimento similar no continente latino-americano, do qual resultou a negociação do primeiro Tratado de Montevidéu (1960), que instituiu a Associação de Livre Comércio da América Latina; os esforços lograram apenas resultados parciais e, em 1980, a Alalc é substituída pela Aladi, visando a uma integração mais flexível, pelo segundo Tratado de Montevidéu. Com a revolução cubana em 1959, e sua inclinação socialista a partir de 1961, a região conheceu uma fase de golpes militares e de regimes autoritários de direita, que se estenderam por praticamente duas décadas. Ao mesmo tempo, tendências nacionalistas se propagaram por diversos países em desenvolvimento, com a criação de muitas estatais e da OPEP, a organização dos países exportadores de petróleo.
O primeiro exercício de política externa independente: um padrão consistente
A despeito das tendências ao não-alinhamento de países que buscaram a superação da bipolaridade ideológica e militar, e das fortes tendências neutralistas no próprio país, por ocasião da Política Externa Independente do início dos anos 1960, o Brasil não aderiu ao Movimento Não Alinhado, preferindo manter-se como observador nessa organização. 1960 é o ano de múltiplas independências africanas e da criação da OCDE, com sede em Paris. Para atrair os países da região, o gigante americano tinha proposto uma “Aliança para o Progresso”, mas recusou, mais uma vez, criar um Plano Marshall para a América Latina; em seu lugar foi criado o Banco Interamericano de Desenvolvimento. O governo Jânio Quadros restabeleceu relações com a União Soviética e com outros países socialistas, numa conjuntura de divisão do próprio movimento comunista internacional, com a denúncia do “revisionismo” na URSS de Kruschev pela China de Mao. O vice-presidente brasileiro João Goulart estava por sinal em visita oficial à China quando o presidente Jânio Quadros decidiu apresentar sua renúncia, em agosto de 1961, a meros seis meses após sua posse; na sequência de uma crise política de mais de duas semanas, motivada pelo descontentamento entre os militares, Goulart assumiu a presidência no quadro de um regime parlamentarista.
Numa conferência da OEA, realizada no Uruguai, em janeiro de 1962, o Brasil recusou a suspensão de Cuba do sistema interamericano, tal como desejado pelos Estados Unidos, mas o golpe militar levou mais adiante ao rompimento das relações diplomáticas com a ilha socialista. Em outubro eclodiu a crise dos foguetes soviéticos em Cuba, que ameaçou precipitar um enfrentamento nuclear entre os dois grandes contendores da Guerra Fria. O governo parlamentar de João Goulart foi sondado como intermediário de entendimentos entre Fidel Castro e o presidente John Kennedy, dada a ausência de relações diplomáticas entre os Estados Unidos e Cuba, mas uma repentina distensão entre os EUA e a URSS afastou o precipício de um confronto direto.
Em 1963 foi assinado um tratado proibindo testes nucleares na atmosfera; não obstante, os EUA assumiram a nova doutrina anticomunista do “dominó”, passando a intervir militarmente na guerra civil do Vietnã. No final do ano, ocorreu o assassinato do presidente Kennedy; seu sucessor, o vice-presidente Lyndon Johnson, endureceu as relações com o Brasil, o que culminou com o golpe de Estado de 31 de março de 1964. A queda do governo Goulart pode ser atribuída a circunstâncias políticas essencialmente nacionais, mas ela teve o apoio crucial do governo americano, preocupado com o “avanço do comunismo” na América Latina. O golpe ocorreu em meio a amplo movimento de reformas no sistema multilateral de comércio, com a convocação de uma conferência sobre comércio e desenvolvimento pelas Nações Unidas e a reforma do acordo geral de comércio e tarifas aduaneiras (Gatt): o texto recebeu uma parte IV, que introduziu maior flexibilização das regras de reciprocidade no intercâmbio entre países em desenvolvimento e países avançados.
Já no ano seguinte, os EUA decidiram intervir na guerra civil da República Dominicana, fazendo aprovar, pela OEA, uma “Força Interamericana de Paz”, que recebeu o apoio do novo governo militar do Brasil, com o envio de tropas de “pacificação” para a ilha. Na mesma conjuntura, o FMI ofereceu um crédito ao Brasil, no quadro de um programa de restruturação econômica, com grandes reformas empreendidas pelo regime tecnocrático-militar. A década foi marcada por intervenções militares dos dois lados do sistema bipolar: na América Latina, a Argentina conheceu novo golpe militar em 1966, ao passo que a União Soviética invadiu em 1968 a Tchecoslováquia, suspeita de fragilizar o bloco comunista com o seu experimento de “socialismo de face humana”. A China de Mao, por sua vez, depois do fracasso do “Grande Salto para a Frente”, lançado em 1959, e do rompimento com a União Soviética em 1961, ingressou na Revolução Cultural em 1965, que durou mais de dez anos. Cuba passou a apoiar movimentos armados na América Latina e na própria África.
Uma nova conferência interamericana em Punta Del Este, em 1967, confirmou os objetivos integracionistas entre os países latino-americanos, mas com poucos efeitos práticos. Na frente do desarmamento, o Brasil e o México lideraram uma iniciativa regional de não proliferação nuclear, que resultou no tratado de Tlatelolco. As três grandes potências no setor, EUA, URSS e Reino Unido concluíram um tratado de não proliferação nuclear, em vigor desde o ano seguinte, mas logo recusado pelo Brasil como sendo discriminatório (por admitir apenas os cinco membros permanentes do CSNU como legalmente nucleares). Em 1969 foi assinado o Tratado da Bacia do Prata, promovendo a cooperação entre os cinco países banhados pela bacia dos rios Paraná e Paraguai; ele foi complementado, uma década depois, pelo Tratado de Cooperação Amazônica, buscando os mesmos objetivos entre os nove países que partilham os imensos recursos da grande região amazônica. No mesmo ano, com a doença do segundo presidente do regime militar brasileiro e o crescimento da resistência armada à ditadura, uma Junta Militar assumiu o poder, em lugar do vice-presidente; com o endurecimento da repressão aos dissidentes; organizações humanitárias passaram a denunciar casos de tortura, desaparecimentos e assassinatos feitos pelas forças policiais e militares.
O Brasil proclamou um mar territorial de 200 milhas em 1970 e a seleção nacional de futebol se sagrou campeã mundial pela terceira vez na Copa do México, depois das conquistas na Suécia em 1958 e no Chile em 1962. Junto com o Paraguai, o Brasil estudou a construção de uma usina hidroelétrica binacional no rio Paraná, dando início a uma crise político-diplomática com a Argentina, pela exploração dos recursos hídricos da bacia, que só foi concluída no final da década, com a assinatura de um acordo tripartite. A construção da usina de Itaipu não contou com financiamento multilateral devido aos novos critérios ambientais dos bancos de fomente; na primeira conferência diplomática sobre meio ambiente e desenvolvimento, realizada em 1972 em Estocolmo, o Brasil defendeu uma abordagem desenvolvimentista, priorizando o crescimento, com a exploração dos recursos naturais, acima dos nascentes requerimentos sobre a preservação ambiental.
Em 1971, a República Popular da China foi admitida na ONU no lugar da República da China (Taiwan), com o voto contrário do Brasil, que continuou a manter relações com esta até 1974, quando finalmente decidiu reconhecer a China comunista. O general Médici visitou o presidente Richard Nixon, que proclamou a liderança do Brasil na América Latina, acirrando novamente a tensão com a Argentina, a despeito da cooperação entre os dois países na violenta repressão política contra os opositores a seus regimes militares. Em 1973, a ditadura militar brasileira cooperou com o governo americano na montagem do golpe militar contra o governo socialista de Salvador Allende no Chile, liderado pelo general Augusto Pinochet. No mesmo ano, uma nova guerra entre Israel e os países árabes sacudiu o Oriente Médio e o ex-presidente Perón retornou à Argentina, para iniciar breve período presidencial.
Em 1974, um movimento popular militar derrubou a mais longeva ditadura política na Europa, a do salazarismo em Portugal: dezenas de perseguidos políticos brasileiros afluíram no país. O Brasil, que até 1972 continuava a apoiar a política colonialista de Portugal, foi um dos primeiros países a reconhecer os novos governos de Angola, Guiné Bissau, Cabo Verde e Moçambique, mais adiante São Tomé e Príncipe, que se tornaram independentes com o fim de um regime colonial igualmente longevo.
O ecumenismo responsável da política externa autônoma e orgulhosa de sê-la
A política externa brasileira ganhou novo estilo e substância com a assunção do quarto presidente militar, o general Ernesto Geisel, que a despeito de ser conservador, apoiou uma diplomacia ativista e terceiro-mundista; ao mesmo tempo ampliou o programa nuclear brasileiro, aprovando um acordo de cooperação com a Alemanha para fins energéticos, e criou a Nuclebrás, para o enriquecimento de material físsil. O primeiro choque do petróleo, no final de 1973, impôs severo custo ao Brasil, que era dependente da importação de petróleo estrangeiro a mais de 80% de suas necessidades; começou um ativo programa de apoio às exportações de manufaturados e fez restrições às mais diversas importações (lei do similar nacional). Geisel criou um programa nacional do álcool combustível e adotou uma política de contratos de risco na exploração de petróleo, sem grandes resultados, porém. No exterior, se encerrou a guerra do Vietnã e na fronteira do Brasil o Suriname ganhou sua independência. As mortes de Mao e de Perón deram início a transições nos dois países; na Argentina se tratou de um interlúdio: a viúva Isabel Perón se manteve por apenas dois anos, derrubada que foi por novo golpe militar, ainda mais repressivo.
A despeito de relações diplomáticas formalmente corretas, aumentaram as fricções entre o Brasil e os Estados Unidos: comércio de calçados, soja, informática, política nuclear e direitos humanos (em especial a partir do governo de Jimmy Carter). O governo militar respondeu cancelando o acordo de assistência militar de 1952, mas também revogou o Ato Institucional n. 5 e comemorou os 70 anos da imigração japonesa. O último presidente do regime militar foi “eleito” indiretamente, em meio a crescentes manifestações pela anistia, pelo fim da ditadura e pela convocação de eleições livres. Um novo choque do petróleo, depois da deposição do xá do Irã, em 1979, acarretou novos problemas econômicos ao Brasil, antecipando uma crise da dívida externa no começo dos anos 1980. Por outro lado, um acordo trilateral Brasil-Argentina-Paraguai (1979) pôs fim às desavenças sobre a utilização dos recursos hídricos da bacia Paraná-Paraguai e deu início à cooperação nuclear entre o Brasil e a Argentina, que tomou novo impulso com a redemocratização dos dois países.
Os primeiros dez anos do regime militar foram de reformas e crescimento, ao passo que a segunda década foi marcada por diversas crises, que se estenderam por todo o decorrer dos anos 1980, começando pelo segundo choque do petróleo e pela insolvência no setor cambial: o estrangulamento da dívida externa, em 1982, foi seguido pela aceleração inflacionária que se estendeu até a primeira metade da década seguinte. Uma constância deve ser registrada, porém: a política externa e a diplomacia, tanto no final do regime militar, quanto no retorno à democracia, foram consistentemente desenvolvimentistas, num contexto em que se reclamava uma “nova ordem econômica internacional”, por meio do “diálogo Norte-Sul”. Os grandes temas eram tradicionais na política externa brasileira desde o segundo pós-guerra: acesso comercial sem cláusulas de reciprocidade, o que foi obtido, desde 1964, pela reforma do Gatt e pela conferência sobre comércio e desenvolvimento (Unctad); política de transferência de tecnologia pela flexibilização dos regimes patentários; financiamento do desenvolvimento a custos adequados à fragilidade do balanço de pagamentos; investimentos estrangeiros com preservação da autonomia no controle dos recursos nacionais.
A quebra unilateral, pelos Estados Unidos, do regime de Bretton Woods (1971) e a flutuação generalizada das moedas, com aumento dos juros desde o início dos anos 1980, representaram desafios significativos para os países importadores de capitais. As dificuldades econômicas dos dois regimes militares, no Brasil e na Argentina – agravadas, nesse país, pela sua tresloucada aventura de tentar recuperar as ilhas Malvinas aos britânicos –, aceleraram a derrocada das suas respectivas ditaduras. A transição para regimes democráticos se afirmou, não apenas na América Latina, mas na própria Europa do Sul (Portugal, Espanha, Grécia).
A diplomacia da redemocratização: sem os tabus do regime militar
A partir da democratização, a política externa e a diplomacia do Brasil conheceram um processo sustentado de melhoria em sua capacidade de formulação e de aprimoramento operacional. O Itamaraty aproveitou o novo ambiente para lançar iniciativas nas esferas bilateral, regional e mundial. Sarney deu a partida, revigorando a integração a partir do Cone Sul; Collor deu continuidade à iniciativa, revisando a política comercial e convertendo esse processo em projeto de mercado comum regional; Fernando Henrique Cardoso ampliou o diálogo do Brasil com as potências mundiais e junto a países emergentes. O Itamaraty forneceu uma boa assessoria técnica a todas essas iniciativas de diplomacia presidencial.
O período que se abriu com a redemocratização nas duas margens do Prata foi marcado por impulsos inéditos no processo de integração econômica bilateral Brasil-Argentina, começando por um programa flexível de liberalização comercial (1986), logo em seguida passando a um tratado de integração (1988), com promessa de um mercado comum bilateral em dez anos. As repercussões dessa iniciativa no Cone Sul levaram a uma ampliação dos debates, seguindo-se a quadrilateralização do processo, com a assinatura do Tratado de Assunção (1991), visando à criação de um mercado comum em quatro anos, entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai (tendo a Bolívia e o Chile como associados).
O processo de integração, contudo, não foi além de uma união aduaneira incompleta e de uma zona de livre comércio com diversas exceções nacionais, ainda assim atraente ao ponto de suscitar o interesse da União Europeia por um acordo de associação. A marcha das negociações foi dificultada pelo projeto americano de uma “área de livre comércio das Américas”, lançado numa conferência hemisférica em Miami, em dezembro de 1994. O projeto, conduzido em marcha lenta pelas primeiras administrações diplomáticas brasileiras da Nova República, acabou sendo sabotado quando da chegada ao poder, em 2003, do Partido dos Trabalhadores. Depois de dois anos de percalços, a Alca hemisférica foi implodida pela ação combinada dos presidentes Lula, Chávez (Venezuela) e Kirchner (Argentina). Os Estados Unidos passaram a fazer acordos bilaterais com alguns países da América do Sul (Chile, Colômbia e Peru) e plurilaterais, no âmbito do Caribe e da América Central; os quatro do Mercosul e os países “bolivarianos” (Venezuela, Bolívia e Equador) ficaram de fora desses acordos de livre comércio.
Em outras vertentes da frente externa, a dinâmica diplomática brasileira foi bastante ativa: lançamento, em 1986, da Rodada Uruguai de negociações comerciais multilaterais, concluída em 1994 pela criação da OMC; segunda conferência da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), distensão nuclear com a Argentina; abertura geral no cenário internacional, com o fim do socialismo e avanços na globalização. O Brasil aderiu a vários tratados de direitos humanos e sua diplomacia demonstrou exemplar protagonismo em diferentes conferências internacionais nessa década: população, direitos humanos, criança, desenvolvimento social, habitação, mulher, racismo etc. Um relato minucioso desse ativismo diplomático foi oferecido pelo embaixador José Augusto Lindgren Alves, ele mesmo formulador de várias das posições do Brasil e um dos principais negociadores.
Se, durante o regime militar, a diplomacia profissional foi relativamente livre e bastante ativa na área multilateral e nos grandes temas do desenvolvimento econômico e social, em contrapartida, na esfera regional e nos temas ainda demarcados ideologicamente durante o período da Guerra Fria, ela tinha de operar com cuidado nos chamados “temas-tabu” do período, obviamente vinculados ao comunismo internacional, a Cuba e aos movimentos guerrilheiros na América Latina. O retorno a um governo civil em 1985 representou uma liberação dessas amarras para os diplomatas, que passaram a atuar sem os constrangimentos políticos e culturais da ditadura.
Os governos Sarney, Collor, Itamar e Fernando Henrique Cardoso projetaram o Brasil no mundo em todas as vertentes do jogo diplomático, com destaque para a já citada segunda conferência da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento, desta vez plenamente integrado à sustentabilidade. Um novo conceito passou a se firmar com Fernando Henrique Cardoso, o da diplomacia presidencial, que ganhou novos contornos a partir do primeiro governo Lula, com suas preocupações sociais e de superação das desigualdades de desenvolvimento entre o Norte e o Sul do planeta. Collor já tinha superado, desde 1990, algumas das amarras políticas e econômicas do regime militar: reforma aduaneira, enquadramento da política nuclear no espírito da Constituição de 1988 e distanciamento em relação ao terceiro-mundismo das diplomacias anteriores; FHC completou a distensão na área nuclear fazendo o Brasil aderir, em 1996, ao Tratado sobre Não Proliferação Nuclear, que tinha sido recusado durante três décadas (por desigual e discriminatório), desde 1968.
A segunda metade dos anos 1990 foi, contudo, estremecida pelas crises financeiras dos países emergentes, entre eles a Argentina – que abandonou seu programa de equiparação do peso ao dólar – e o próprio Brasil, que chegou a negociar três acordos de sustentação de suas reservas externas com o FMI, entre 1998 e 2002. Esse também foi o ano a partir do qual a diplomacia ganhou novos contornos “metodológicos”, com a introdução de elementos partidários no que tinha sido, até então, uma conjugação conceitual entre uma política externa perfeitamente institucional, apoiada numa diplomacia profissional autoconfiante: a partir de 2003, uma visão sindicalista e esquerdista do mundo se projetou em termos de novas alianças com parceiros não ocidentais e visivelmente antiocidentais, a começar por regimes autoritários na América Latina e no ainda não chamado “Sul Global” (apenas um novo nome para o antigo Terceiro Mundo).
Os anos 2000 também representaram a conversão explícita do Brasil de país receptor da cooperação estrangeira – que ainda se mantém, contudo, em setores específicos – em um país provedor de assistência internacional ao desenvolvimento em benefício de países periféricos, especialmente na África, notadamente através da Agência Brasileira de Cooperação, vinculada ao Ministério das Relações Exteriores. Dotado de uma agricultura tropical especialmente pujante e competitiva, de uma boa capacitação técnica na formação de recursos humanos – em saúde, na indústria e serviços em geral –, o Brasil passou a ser visto como um provedor eficiente de cooperação Sul-Sul, à margem e independentemente dos esquemas habituais, Norte-Sul, do Comitê OCDE de Assistência ao Desenvolvimento.
Os três governos (e meio) do Partido dos Trabalhadores – Lula, de 2003 a 2010, e Dilma Roussef, de 2011 a 2016 –, representaram, justamente, essa construção de novas frentes de trabalho com parceiros “alternativos” ao universo político habitual da diplomacia brasileira, alegadamente no sentido Sul-Sul, mas marcadamente antiamericano na América Latina (criação da Unasul, por exemplo). Uma primeira iniciativa com dois outros parceiros em desenvolvimento, Índia e África do Sul, resultou na criação do IBAS, complementado mais adiante por um BRIC – juntando os dois primeiros países a dois outros “impérios” não ocidentais, nomeadamente China e Rússia –, quase imediatamente convertido em Brics, com a incorporação da África do Sul, que passou a ser o foco central da futura construção de uma “nova ordem global multipolar”, ainda incipiente, até o início da terceira década do século.
Essa política externa de contornos partidários foi interrompida pelo impeachment de Dilma Rousseff, em meio ao seu segundo mandato, em 2016. O governo do presidente Michel Temer representou um retorno aos padrões habituais do Itamaraty e de sua diplomacia profissional, mas as eleições de 2018 se fizeram num cenário de divisão do país, redundando na escolha de um presidente sem qualquer conhecimento de política externa. Seguiram-se quatro anos de adesão esquizofrênica a um projeto “antiglobalista” e antimultilateralista, identificado com a extrema-direita americana. A política externa do presidente Jair Bolsonaro se revelou caudatária dos interesses dos Estados Unidos, mais especificamente submissa ao presidente Donald Trump (nos anos 2019 e 2020), o que representou uma espécie de “demolição” da política externa, com amadores despreparados na condução da diplomacia.
Após um novo embate polarizado nas eleições de 2022, a diplomacia lulopetista retornou ao comando da política externa, a partir do terceiro governo Lula, em 2023. Mas o mundo, a América Latina e o próprio Brasil já não eram os mesmos do início do século, quando a excepcional demanda chinesa pelas exportações brasileiras havia garantido grande espaço econômico para uma diplomacia presidencial ativa e empreendedora de várias iniciativas nos circuitos de um emergente Sul Global. A partir da invasão e anexação ilegais da península ucraniana da Crimeia, em 2014, e, sobretudo, da guerra de agressão russa contra a Ucrânia, a partir de fevereiro de 2022, novos desafios se apresentaram num contexto geopolítico marcadamente diferente daquele predominante no pós-Guerra Fria.
O terceiro mandato de Lula teve início, assim, em meio a desafios nunca enfrentados pelo Brasil nas décadas anteriores, mesmo no contexto da primeira Guerra Fria, quando a diplomacia havia mantido uma política de neutralidade e de autonomia decisória em face dos conflitos entre as duas grandes potências do período, mas preservando o foco essencial da política externa na defesa dos interesses nacionais de desenvolvimento econômico e de amplo diálogo com quase todos os parceiros externos. Essa situação parece estar sendo alterada não apenas em função de um ambiente já caracterizado como o de uma segunda Guerra Fria, mas igualmente em função de preferências partidárias no âmbito da política externa que podem comprometer os padrões habituais de trabalho da diplomacia profissional do Brasil.
As relações internacionais do Brasil numa era de fragmentação geopolítica
A divisão bipolar do planeta durante a Guerra Fria iniciada em 1947 parecia ter sido superada em 1992, quando os presidentes dos Estados Unidos, George Bush, e da Rússia, Boris Ieltsin, proclamaram a emergência de uma “nova ordem mundial”. O otimismo quanto à convergência de interesses entre os grandes atores geopolíticos se manteve durante alguns anos, chamados de “pós-Guerra Fria”, mas depreciativamente caracterizados como sendo o de um “momento unipolar”, isto é, o da hegemonia dos Estados Unidos. A Rússia de Putin ainda se encontrava empenhada numa difícil reconstrução econômica (e militar) e a China, recém-admitida na OMC em 2001, ainda ensaiava sua extraordinária expansão comercial e tecnológica das décadas seguintes, que a levou a se afirmar, em poucos anos, como a segunda maior potência econômica do planeta e a primeira no domínio do comércio mundial. Em 2009 ela já tinha substituído os Estados Unidos como primeiro parceiro comercial do Brasil, depois de um domínio americano de mais de 150 anos nos nossos intercâmbios externos.
Analogias históricas são sempre enganosas, mas observa-se uma tendência, entre os analistas internacionais, no sentido de caracterizar o atual cenário geopolítico internacional como sendo o de uma “segunda Guerra Fria”, ao início com características mais econômicas e tecnológicas, no período recente mais marcadamente geopolíticos. Ela coloca, em dois campos opostos, o império americano, de um lado, ainda hegemônico no plano militar, e, de outro, dois novos contendores, Rússia e China, unidos por uma “aliança sem limites” a partir de fevereiro de 2022, pouco antes da invasão da Ucrânia pela Rússia.
A similaridade de situações pode não se dar exatamente nos moldes da “primeira” Guerra Fria, quando o que predominou foi o chamado “equilíbrio do terror nuclear”; mas eventuais desenvolvimentos, nesta nova fase, podem desembocar num cenário ainda mais preocupante, que foi o que prevaleceu no “Norte Global” dos anos 1930, colocando em confronto aberto as democracias de mercado do Atlântico Norte– então com vários pacifistas no comando das principais potências – e as potências fascistas, expansionistas e belicistas, que se opunham a esse poderio geopolítico e que pretendiam contestar pela força das armas essa hegemonia. O confronto desembocou na maior conflagração militar da história, com dezenas de milhões de mortos e a conformação de uma nova ordem global a partir de 1945, um cenário mundial construído principalmente pelos Estados Unidos e que seguiu sendo caracteristicamente ocidental, em virtude da mediocridade econômica do universo comunista e das tribulações internas da China durante maior parte do período.
No pós-guerra, em face da grande divisão do mundo, a da Guerra Fria geopolítica e das contendas interimperiais do período 1946-1989, o Brasil construiu, com hesitações ao início, uma postura diplomática de neutralidade e de real autonomia na política externa. Isto foi positivo para os objetivos prioritários da nação, o do crescimento econômico e o do seu desenvolvimento social. Não parece mais ser o caso no período recente, desde quando o candidato Lula, ainda em 2022, e o agora presidente, a partir de 2023, já proclamou várias vezes sua preferência pessoal – ou seja, ainda não uma escolha da diplomacia brasileira – pela construção de uma “nova ordem global multipolar”, nos mesmos termos vagos que vem sendo anunciados pelo presidente russo Vladimir Putin, secundado pelo líder chinês Xi Jinping. Esse objetivo pode ser encampado pelo foro Brics, em fase de ampliação para o Brics+, com a incorporação de mais de uma dezena de países associados a partir de 2023.
De maneira já evidente, o que se assiste em 2025 – quando o Brasil responde pela presidência interina do Brics+, acolhendo a sua reunião de cúpula – é a uma nova fratura entre as grandes potências, como não se via desde o entre guerras. A preeminência de fato de uma ordem ocidental, construída nos estertores da Segunda Guerra Mundial, vem sendo ativamente contestada pelo novo poderio econômico e militar das duas grandes potências declaradamente adversárias dessa ordem. A Rússia de Putin, em especial, parece repetir os descaminhos diplomáticos dos impérios centrais na fase preliminar à Grande Guerra, assim como as aventuras bélicas das potências fascistas agressivas dos anos 1930. Naquela conjuntura, o Brasil tentou manter, tanto quanto conseguiu, sua neutralidade em face dessas disputas imperiais, mas soube escolher o seu campo no momento decisivo, graças ao tirocínio esclarecido de um estadista, Oswaldo Aranha, nutrido nos ensinamentos do barão do Rio Branco e na doutrina jurídica construída pelo jurista Rui Barbosa.
A fragmentação geopolítica da atual conjuntura internacional, que vem sendo chamada – sem muita originalidade histórica – de “segunda Guerra Fria”, ameaça assim se converter em guerra quente, talvez em conflagração direta, pela agressividade bélica de uma das duas potências autocráticas, declaradamente opostas à ordem ocidental “hegemônica”. É nesse contexto que o presidente Lula, em clara ruptura com os padrões tradicionais da diplomacia brasileira, de afirmada autonomia em relação às contendas políticas das grandes potências e de neutralidade em face dos conflitos interimperiais, parece ter escolhido o seu “campo”, que é o dos promotores de uma largamente indefinida “nova ordem global multipolar”, sem que isso constitua, ainda, uma nova doutrina para a diplomacia brasileira. No primeiro semestre de 2025, o desvio em relação aos fundamentos conceituais da política externa e da diplomacia brasileira permanecia ainda no terreno das hipóteses.
[Paulo Roberto de Almeida
Brasília, 4 de fevereiro de 2025]
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