Cresce o custo do Tesouro com o BNDESPor Tainara Machado e Marta Watanabe | De São Paulo
Valor Econômico, 15 de setembro de 2014
Uma renegociação de R$ 194,2 bilhões em dívidas do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) com o Tesouro Nacional em março deste ano elevou consideravelmente o custo financeiro para o governo dos empréstimos para o banco de fomento. A ampliação de carências e prazos de amortização de contratos assinados entre 2000 e 2010 resultou em um custo adicional ao Tesouro que pode chegar aos R$ 40 bilhões. O valor, dizem analistas, corresponderia, na prática, a uma "capitalização implícita" adicional do Tesouro para o BNDES. Em junho deste ano o Tesouro já aportou R$ 30 bilhões no banco.
O custo adicional para o Tesouro acontece porque, com a renegociação, o BNDES ganha prazos a perder de vista nos oito contratos que somam os R$ 194,2 bilhões, o que faz o valor total do empréstimo encolher até 42% a valor presente. Além disso, o banco ganhou mais prazo de carência e paralisou o pagamento de juros e amortizações que vinha fazendo ao Tesouro em relação a esses contratos.
Antes da repactuação, dois desses empréstimos, somados, estabeleciam que o BNDES iniciaria em 2014 amortização de um principal de R$ 75 bilhões -- R$ 40 bilhões em abril e R$ 35 bilhões em agosto. Esse pagamento se estenderia por 25 anos, até março de 2039. Com a renegociação, porém, o BNDES começará a pagar esses R$ 75 bilhões apenas a partir de março de 2040, quando, pelas condições originais, a dívida já estaria paga. Em outros quatro contratos pelos quais o BNDES já amortizava o principal em março, a nova carência também foi estendida para 2040. Em todos os oito contratos o banco já estava pagando ao menos parte dos juros. Com a renegociação, porém, foi estabelecida para todos os oito contratos uma nova carência até 2020, quando o BNDES começará a pagar parcialmente os juros.
O impacto da repactuação no fluxo de caixa do banco não é pequeno. Até junho o BNDES já havia desembolsado um total de R$ 42,6 bilhões ao Tesouro em amortização ou juros nos oito contratos. Com a repactuação, o banco deixa de fazer ao Tesouro quaisquer pagamentos relativos a esses contratos até os novos prazos de carência: março de 2020 para juros e março de 2040 para o principal. Procurados, o BNDES não comentou o assunto e o Tesouro não respondeu.
A pedido do Valor, Marcos Mendes, consultor técnico do Senado, montou um fluxo de pagamentos do BNDES ao Tesouro e comparou o custo "original" e "renegociado" dos empréstimos, com base em diferentes cenários para a evolução da taxa de juros até 2060.
Com a renegociação, no cenário mais otimista para o Tesouro, com juros nominais de 8% ao ano, o custo financeiro para o governo em relação aos oito contratos aumenta em R$ 17,5 bilhões em relação às condições anteriores. Considerando hipótese mais favorável para o BNDES, com juros nominais de 12% ao ano, essa diferença sobe para R$ 40,2 bilhões. Levando em conta cenário intermediário, de juros nominais de 10% ao ano, o valor presente da dívida renegociada implica custo financeiro adicional para o governo federal de R$ 34 bilhões.
O custo adicional do Tesouro nas operações foi levantado com base na diferença entre o valor presente dos contratos após a negociação e o valor presente nas condições anteriores, usando como taxa de desconto a Selic, que expressa o custo de captação do Tesouro no mercado. Os cálculos foram feitos com base em dados do BNDES sobre captações com recursos do Tesouro e em informações publicadas pelo jornalista do Valor Ribamar Oliveira, na coluna "Dívida do BNDES tem carência até 2040", veiculada em 28 de agosto.
Para Mendes, ao postergar prazos de pagamento e de vencimento das obrigações do BNDES, é natural que o custo financeiro do Tesouro aumente, já que vai demorar mais tempo para o recebimento desses valores. Ao mesmo tempo, afirma, sem necessidade de fazer frente a esse passivo no curto prazo, o lucro do BNDES e a capacidade de distribuição de proventos tendem a aumentar. "Essa é a essência da contabilidade criativa: um lucro espúrio do BNDES vira receita primária do Tesouro por meio de pagamento de dividendos", afirma.
Conforme Mendes, ao ampliar em 20 anos o prazo para quitação da dívida, além de postergar o pagamento de juros para contratos em que já havia fluxo de pagamento, houve um aporte "implícito" no banco.
Desde o fim de 2013, as autoridades econômicas têm afirmado a intenção de reduzir os aportes para o BNDES. Neste ano, em junho, o Tesouro aportou R$ 30 bilhões no banco. A renegociação vai na contramão desse discurso e ainda piora a transparência das contas públicas, diz Mendes, já que há poucas informações disponíveis para calcular o custo da dívida para o Tesouro. Por causa dessas restrições, o consultor faz a ressalva que sua hipótese levou em consideração apenas o alongamento de prazo, de 341 meses nos contratos antigos para 553 meses no contrato novo. Mendes considerou condições de carência e de prazo médios no conjunto dos oito contratos. As estimativas, diz, podem estar subestimadas porque as condições originais contavam com diversos índices de correção, como IPCA e taxa de câmbio, que podem ter evolução mais negativa que a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP).
Mendes pondera que, como cada contrato tinha indexadores, juros e prazos diferentes, idealmente deveria se levar em conta o fluxo de pagamentos esperado para cada contrato para se chegar ao valor presente da dívida. O consultor do Senado também preferiu trabalhar em todo o horizonte de tempo com o teto para essa taxa, de 6% ao ano, o que também pode ter subestimado o custo para o Tesouro Nacional. Atualmente, por exemplo, a TJLP está em 5% ao ano.
Gabriel Leal de Barros, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre-FGV), também procurou estimar o custo para o Tesouro das mudanças de condições financeiras nos empréstimos do Tesouro para o BNDES e chegou à mesma conclusão, de que houve aporte de recursos implícito com a renegociação. Barros tomou como base dois contratos, datados de 20 de abril e 4 de maio de 2010, com pagamento parcial de juros até 2025 e principal até 2030. O último pagamento previsto era em abril de 2050. Como as novas regras dilataram os prazos, o efeito financeiro da alteração é de uma "capitalização implícita" de R$ 69,8 bilhões ao longo de todo o contrato, na comparação com o que o Tesouro receberia nas condições originais.
"A alteração das condições contratuais para o pagamento de juros e principal do BNDES com o Tesouro pode ser entendida como uma nova capitalização, à medida em que permite economia do banco na rubrica de despesa financeira, ainda que ao custo da elevação da posição passiva do BNDES com o TN", afirma Mendes. O fluxo interrompido de pagamento de juros tende a ampliar a capacidade de empréstimos do banco junto ao setor privado e, ao mesmo tempo, remeter essa economia sob a forma de dividendos.
Para o professor da PUC-Rio Vinicius Carrasco, uma renegociação de empréstimo que resulte em um período de carência de 26 anos caracteriza quase que uma "ausência de compromisso de pagar". "Isso não fica muito distante de uma operação de equity, de uma forma não muita clara de capitalização."
Carrasco diz que a renegociação de março é mais uma evidência da necessidade de analisar o custo-benefício da atuação do BNDES. Uma instituição como o BNDES, afirma, é importante, porque há linhas de financiamentos para projetos de cunho social com nível de retorno que os bancos privados não fariam. "Mas é preciso fazer uma avaliação, uma discussão para explicitar os custos do que parece uma capitalização disfarçada e os benefícios à sociedade com a destinação feita pelo banco dos recursos transferidos pelo Tesouro."
