Perspectivas da politica externa em um Brasil em redefinicao (Encontro da ABRI) - Paulo Roberto de Almeida

Notas para apresentação-debate em mesa redonda do 5o. Encontro Nacional da ABRI, realizado em Belo Horizonte, em julho último.

Perspectivas da política externa em um Brasil em redefinição

Paulo Roberto de Almeida

Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, IPRI-Funag

Professor de Economia Política nos programas de mestrado e doutorado

em Direito do Centro Universitário de Brasília (Uniceub).

(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com; pralmeida@me.com)

 [Notas para mesa redonda; 5^o. Encontro da ABRI; BH, 27/07/2017]

O que está em redefinição: o mundo ou o Brasil?

Recebo convite para falar das “Perspectivas da política externa brasileira em um mundo em redefinição”, em mesa redonda no quadro do quinto encontro nacional da ABRI, Associação Brasileira de Relações Internacionais, em Belo Horizonte. O título da mesa redonda se encaixa no tema geral do encontro: “Redefinindo a diplomacia em um mundo em transformação”. Esse tema geral é apresentado da seguinte maneira: “Há no ambiente internacional contemporâneo um desafio bastante óbvio para a atividade diplomática: a redefinição do relacionamento entre os Estados, à luz do elevado grau de incerteza associado à ascensão de diversos deles a novas posições de influência e protagonismo — em alguns casos, duradoura e consistente; em outros, uma trajetória mais errática, ambígua e ainda indefinida.” Suponho que o Brasil esteja nesse segundo caso, ou pelo menos assim pensaram os autores do texto de apresentação do encontro.

Minha primeira reação é considerar que a segunda parte do título da mesa redonda, a expressão “um mundo em redefinição”, constitui uma redundância ou uma tautologia. O mundo está sempre em redefinição, qualquer que seja o momento retido para falar a seu respeito, algumas vezes de forma mais pronunciada, em outras vezes de forma menos evidente, mas sempre em constante redefinição, pois esta é sua característica essencial, incontornável, aliás imutável. Tudo é movimento, diria um antigo filósofo grego, e assim deve continuar. As razões são perfeitamente conhecidas: dinâmicas e letargias econômicas; alternâncias, mudanças ou mesmo rupturas políticas, sobretudo nas democracias de mercado; mutações sociais e demográficas; tensões e conflitos entre Estados ou entre líderes políticos; tais são os elementos que compõem os ambientes nacionais, os cenários regionais, ou o sistema internacional de poderes reconhecidos. Tais cenários apresentam essa tendência, talvez irritante aos olhos dos conservadores, que é a de estar sempre mudando (algumas vezes para pior).

Em todo caso, se o mundo está ou não em redefinição, em determinadas fases ou momentos da história, isso pode ser um assunto de preocupações e afazeres acadêmicos, mas raramente o é para um diplomata, pois este toma o ambiente mutante dos sistemas regionais ou o do cenário internacional como um dado essencial para o seu trabalho analítico e de formulação de posições destinada a iluminar a tomada de decisões em sua esfera de atuação. Ou seja, longe de ser um dado secundário, essa tal de “redefinição do mundo” perpassa todo e qualquer ambiente próprio de trabalho no qual se exercem acadêmicos e diplomatas. Não há propriamente algo que possam fazer, acadêmicos ou diplomatas, a propósito dessas supostas redefinições do mundo, a não ser tentar entender, interpretar corretamente e indicar possíveis tendências em relação a “coisas” relativamente fora do seu alcance, no sentido em que seria vão esperar qualquer tentativa de influenciar a direção das mudanças esperadas, ou imprimir ao processo uma direção determinada. No caso do Brasil tal incapacidade parece evidente: o país consegue influenciar, se tanto, copas do mundo de futebol, algum desabastecimento de café (mas cada vez menos, pois já existem outros grandes fornecedores no mercado) e, agora, uma novidade “literária”: graças à Odebrecht, o Brasil figura com destaque no livro Guinness dos recordes de corrupção, hemisférica e mundial.

Prefiro, portanto, falar das perspectivas da política externa num Brasil em redefinição, pois é um fato que o Brasil se encontra em um governo de transição, embora ainda não saibamos bem para qual direção. Na verdade nem sabemos se teremos governo no próximo mês ou até o final do ano. E vamos fingir que nós, acadêmicos ou diplomatas, conseguimos exibir alguma inteligência na definição de perspectivas para a política externa num Brasil em redefinição. Vamos então ver o que um acadêmico disfarçado de diplomata teria a dizer sobre essa política externa nesse Brasil em transformação para algo desconhecido: seria para algo melhor, ajuste feito, crescimento de novo, ou algum desastre pela frente, desastre econômico, política delinquente?

O que é esta tal de redefinição do Brasil? Alguém prevê melhoras?

Admitindo-se que o Brasil é o país que necessita de “redefinições”, por ter permanecido atrasado durante muito tempo, vejamos quais seriam as perspectivas de uma política externa adequada às novas circunstâncias sob as quais o Brasil precisa necessariamente viver. Existem várias dimensões associadas a uma eventual política externa futura do Brasil, isto é, diferente da atual, sendo que algumas são impostas pela agenda internacional, outras derivadas das próprias opções e iniciativas brasileiras.

Eu começaria por estas últimas, pois como já sugerido é o Brasil que necessita de redefinições adotadas por vontade própria, sob o comando de seus próprios líderes e representantes setoriais, inclusive neste caso os responsáveis pela chancelaria e os decisores da política externa. Aplicando o princípio do first things first, comecemos pelo mais importante: a despeito de o maior atraso brasileiro ser mais exatamente mental e não propriamente material, temos de começar pelo que é factível fazer, e mudar mentalidades é algo muito difícil de acontecer. Sendo a modernização econômica o aspecto mais urgente a ser objeto de políticas decisivas de inserção do Brasil na economia global, isto significa abandonar todas as políticas introvertidas, protecionistas ou autárquicas adotadas nas últimas décadas, em especial no período lulopetista (na verdade, algumas dessas atitudes nos acompanham desde sempre, apenas amenizadas temporariamente em raras fases de nosso processo de desenvolvimento).

O Mercosul, por exemplo, retrocedeu tremendamente durante o período lulopetista, ao longo do qual as autoridades políticas no mais alto escalão consentiram em aceitar as salvaguardas ilegais impostas pela Argentina e até tiveram a petulância de requerer a concordância dos exportadores brasileiros para tais práticas ilegais. Na política comercial, de modo geral, o Brasil se encontra hoje na incômoda e vergonhosa posição de se ver condenado num painel da OMC por ter infringido normas básicas nessa área, tanto em matéria de subsídios à produção, quanto no que tange discriminação à oferta estrangeira, ou seja, desrespeito ao princípio do tratamento nacional. Na esfera dos investimentos estrangeiros, os governos lulopetistas recusaram ratificar todos os acordos de promoção e proteção recíproca de investimentos (APPIs) que o Brasil havia voluntariamente aceito, vários deles, aliás, assinados pelo mesmo chanceler do lulopetismo em sua primeira encarnação como ministro do governo Itamar Franco, num outro período de transição.

Em várias esferas, o Brasil lulopetista conseguiu enorme projeção internacional para o seu governo, o que lhe trouxe imenso prestígio externo e grande aprovação por parte da academia. Acadêmicos gramscianos, ou mesmo desprovidos de qualquer base ideológica preferencial, são propensos a aceitar acriticamente certos gestos simbólicos de caneladas no império, e de resistência simulada a projetos de potências hegemônicas. A militância, de seu lado, ficou entusiasmada com todas essas alianças bolivarianas feitas ao longo do período, com a formação de “parcerias estratégicas” com países supostamente identificados com projetos alternativos aos das antigas potências coloniais e com essa preferência por uma “nova geografia do comércio internacional”. Fazendo, entretanto, um balanço objetivo dos resultados efetivos dos grandes objetivos do lulopetismo diplomático – conquista de uma cadeira permanente no CSNU, reforço e ampliação do Mercosul, conclusão bem sucedida das negociações comerciais da Rodada Doha – o que emerge são rotundos fracassos em toda a linha, sem considerar aqui o lado criminoso de diversos projetos conduzidos com recursos do BNDES, sem que garantias apropriadas fossem oferecidas para diversos desses financiamentos geralmente feitos com perfeitas ditaduras e regimes corruptos (o lado negro do formidável ativismo externo do lulopetismo mafioso).

O que será a política externa no futuro imediato? Brilhante? Razoável?

Em resumo, o Brasil precisaria abandonar todo um capítulo de política econômica externa caracterizado por vários ismos anacrônicos: protecionismo, nacionalismo, isolacionismo, intervencionismo, que se somaram a diversos outros ismos tradicionais, como o patrimonialismo, o corporativismo, o fisiologismo, o nepotismo, o prebendalismo, o burocratismo, etc.

Nesse sentido, a demanda por ingresso na OCDE pode e deve ajudar muito nesse aggiornamento da política econômica, embora a tendência seja a de que os negociadores nacionais insistam em, tentem preservar o máximo das características atuais da economia brasileira, que é tudo aquilo que precisa realmente mudar num sentido mais liberal e globalizador. No plano da política global, aliás, não creio que se deva investir tempo, energia e recursos nessa pretensão de se conquistar uma cadeira permanente no CSNU: trata-se de um objetivo fútil, típico de quem se crê melhor do que realmente é. Quando, e se, a Carta da ONU for reformada, o Brasil parece ser um candidato natural a ocupar um lugar permanente, e nem precisaria fazer campanha para tal objetivo: a cadeira virá, quase que por inércia ou por ação da lei de gravidade.

No plano regional, essas alusões à liderança, geralmente autopropostas, são no mínimo ridículas, quando não inconvenientes, no limite prejudiciais à própria pretensão do país fazer da América do Sul um espaço econômico unificado, uma zona de paz e de segurança conectada fisicamente, um continente democrático e respeitador dos direitos humanos, partilhando mecanismos regulatórios comuns ou harmônicos entre si de maneira a explorar conjuntamente os imensos recursos de que dispõe o continente, em alimentação, energia, matérias primas, comunicações, enfim, uma ampla gama de bens e serviços ofertados e intercambiados segundo os velhos princípios do livre comércio e da abertura aos investimentos externos.

Mas pode a política externa do Brasil caminhar para tal revolução copernicana em seus fundamentos conceituais, em seus propósitos ambiciosos, em suas grandes linhas de atuação? Poder pode, ou poderia, se depender apenas de seus diplomatas, que são capazes de todas as mudanças que se revelarem parte do imperativo categórico determinado pelo Príncipe de plantão. Em outros termos, os diplomatas se adaptam a quaisquer ordens e instruções que emanem do Príncipe, e unicamente do Príncipe que os comande. Os diplomatas são assim.

Seria, no entanto, por demais esperar que surja, assim como que por encanto, um Príncipe iluminado, esclarecido, inteligente, corajoso, consciente da necessidade de abertura econômica, de liberalização comercial, que tome todas as iniciativas necessárias em prol da plena aceitação da globalização, o que requereria, antes de qualquer outra coisa, um desarme psicológico por parte das elites atrasadas do Brasil? Pode-se esperar que uma tal personalidade ideal, um estadista modernizador seja eleito por um desses golpes de sorte, por alguma astúcia da história, e empreenda o duro caminho do estabelecimento de plenas liberdades econômicas e transforme, por vera arte do convencimento, a superestrutura mental da sociedade brasileira? Registre-se que tal empreendimento exigiria, no mínimo, o desmantelamento de todo um arcabouço regulatório, que teima em amarrar os empresários, e os próprios trabalhadores, em grilhões burocráticos muito piores do que os do antigo cartorialismo português?

Mesmo que tal Príncipe existisse – o que já é uma dessas apostas que qualquer broker londrino não aceitaria por menos de que dez contra um – e fosse eleito por uma feliz conjunção de circunstâncias favoráveis, com tantos nomes horríveis circulando nas pesquisas de opinião, ele teria de haver-se, em primeiro lugar, com toda a fragmentação partidária, com um Congresso verdadeiramente representativo da sociedade brasileira, ou seja, corporativo ao extremo, disfuncional, além de disfuncional por causa dos muitos lobbies e grupos de interesse bastante fortes ali representados. Ele teria, ademais, de confrontar-se com outras fontes de poder, a maior parte delas comprometida com uma mentalidade anacrônica, favorável ao protecionismo, à introversão, a um nacionalismo rastaquera, em uma palavra, a mesma carga de atraso mental já referida.

Os demais grandes temas da agenda diplomática do Brasil não mudarão muito, ou praticamente nada. A política externa brasileira continuará seguindo o farol do multilateralismo principista além de todo o aparato conceitual do politicamente correto nos vários itens dessa agenda: direitos humanos, meio ambiente, não proliferação, cooperação ao desenvolvimento, preferência pelo chamado Sul global, com os Palops à frente, integração retórica na América do Sul, enfim toda a gama mais de transpiração do que de inspiração a que já estamos acostumados desde longos anos. Em uma palavra, o Brasil continuará a ser o que sempre foi: um país ricamente dotado em recursos naturais mas insuficientemente desenvolvido, lutando contra suas próprias contradições e limitações, mas também continuando a agitar os velhos fantasmas internacionais de sempre. Estes seriam: a assimetria nas relações internacionais – o que é um dado do sistema internacional; a desigualdade de representação nos organismos internacionais; a baixa disposição dos países avançados em matéria de acesso a tecnologias favoráveis ao desenvolvimento dos países em desenvolvimento; o monopólio nuclear das grandes potências e o seu total descompromisso com o desarmamento nuclear; enfim, temas e agendas que já fazem parte da retórica diplomática brasileira desde largo tempo.

Conclusões pouco conclusivas

Imaginemos, por um instante, totalmente  por acaso, que seria possível traçar uma política externa ideal, sem pretensões megalomaníacas, uma política engajada na construção de um país satisfeito consigo mesmo, sem angústias terceiro-mundistas ou projetos de grande potência, propenso a abrir-se a todos os vizinhos de maneira ampla e sem qualquer critério de reciprocidade, apenas acolhendo bens e serviços, trabalhadores, em bases unilaterais, de maneira generosa, um país apto a contribuir para a formação de um espaço econômico integrado, como seria teoricamente possível ocorrer se o Brasil fosse esse país dotado de uma política externa ideal. Mas esta é uma projeção utópica que não parece próxima de realizar-se no futuro previsível.

A única coisa que deveria realmente mudar, no âmbito mais geral das políticas públicas, mas envolvendo também a política externa, seria um compromisso inarredável com ampla abertura externa, em especial com as liberdades econômicas vinculadas ao exercício das atividades produtivas, expostas estas à concorrência externa. Mudará isto?

Não acredito! O Brasil, e sua política externa, é um país que preza um alto grau de soberania econômica, e orgulhoso de assim proceder, o que significa que continuará patinando no mesmo lugar pelo futuro previsível. Isso também nos garantirá um crescimento medíocre nos anos à frente.

Os diplomatas poderiam ajudar nessa tarefa de modernização mental das elites e da própria agenda brasileira de modernização globalizante? Não tenho certeza disso. Eles sempre foram, são e continuarão sendo educados no mesmo espírito do nacionalismo desenvolvimentista que caracteriza as elites brasileiras desde sempre. O que significa que eles continuarão submissos ao consenso nacional que é também o que emerge de Príncipes timoratos e concordantes com os interesses de suas elites gatopardianas.

O mundo, em maior ou menor transformação, seguirá o seu curso, ou seja, passando por constantes mudanças, sobretudo econômicas. O Brasil também seguirá o seu curso, que é o de progredir a passos pequenos, hesitantes, em direção a um futuro indefinido. Existem motivos de preocupação? Talvez, mas como já dizia Mario de Andrade em 1924: “progredir, progredimos um tiquinho, que o progresso também é uma fatalidade.”

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 22/06/2017; Em voo Brasília-Lisboa, 23-24/2017; Lisboa, 25-26/06/2017.