Mercosul: de volta para o futuro (texto de 2007)

Em algum momento de 2007, como explicitado no documento abaixo, recebi uma demanda de opinião sobre o futuro do Mercosul, em 2011 e em 2021. Por acaso, passei hoje (10/04/2012) sobre minhas respostas, e creio que elas podem apresentar algum interesse para o público atual.
Não é preciso dizer que a situação do Mercosul em 2012 se apresenta muito menos favorável do que cinco ou seis anos atrás, e que, "graças" às salvaguardas e protecionismo extensivo de seus dois principais sócios, a deterioração institucional é bem visível.
Não sei se o Mercosul terá alguma relevância em 2021. Continuará existindo, por certo, pois ainda não nasceu o político que vai "matar" o Mercosul, mas será uma sombra do que foi, como reza, aliás, um velho tango...

Uma pesquisa sobre o Mercosul:

sua possível evolução até 2011 e 2021

Paulo Roberto de Almeida 

Espaço Acadêmico (dezembro de 2007)

Recebi, de uma universidade federal da qual me permito suprimir o nome (por simples razões de ordem prática e também porque não pretendo expor a iniciativa sem o expresso consentimento dos organizadores da pesquisa), um convite para participar de uma pesquisa a propósito da evolução futura do Mercosul. Para melhor familiarizar os leitores com os termos dessa pesquisa, creio mais apropriado transcrever o convite, como abaixo:

“Convidamos o senhor a participar de uma pesquisa acadêmica que busca prospectar cenários futuros do Mercado Comum do Sul (Mercosul) para os anos de 2011 e 2021, respectivamente 20 e 30 anos da assinatura do Tratado de Assunção.

“Para a realização desta pesquisa será utilizado o método Delphi, que consulta um grupo de especialistas a respeito de eventos futuros através de um questionário, que é repassado continuadas vezes, até que seja obtida uma convergência das respostas, um consenso, que representa uma consolidação do julgamento intuitivo do grupo.

‘”De todas as maneiras, fica bem claro que em toda e qualquer decisão, não será dado a conhecer o nome de nenhum respondente. Todos terão conhecimento da lista de participantes, mas os dados serão tratados de maneira coletiva.

“Essa pesquisa subsidiará a elaboração de um artigo acadêmico da disciplina de Negócios Internacionais do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade (XXX). Após o término da pesquisa, compartilharemos primordialmente os resultados com todos participantes.”

Essa pesquisa, tanto em sua versão online, como no documento de apoio encaminhado aos participantes, tinha a seguinte introdução:

“O Mercosul, resultado de décadas de negociações e de disputas entre seus países integrantes, foi considerado, no seu início, como uma possibilidade muito efetiva de desenvolvimento econômico e social da região via integração. Surge, além disso, em uma década em que cada vez mais países em desenvolvimento adotam políticas neoliberais, a globalização ganha impulso e diversas crises cambiais ocorrem pelo mundo. Ao final da década de 90, mesmo com aumento do comércio intra-bloco e dos níveis de investimento produtivo, ainda restam diversas barreiras comerciais entre os integrantes assim como questões não resolvidas quanto à Zona de Livre Comércio e à União Aduaneira. No início do século XXI, ocorrem crises econômicas nos integrantes mais poderosos, Brasil e principalmente Argentina e o comércio intra-bloco perde força: aumenta-se o descrédito em relação ao Mercosul. Em seguida, a mudança nos perfis políticos dos principais governos da região para centro-esquerda, a definição da Venezuela como membro pleno, a melhoria da economia argentina, o crescimento econômico mundial, a recuperação do comércio intra-bloco, mas a insatisfação de membros menores como Uruguai e Paraguai emitem novas incertezas ao Mercosul, incluindo a sua continuidade. O Mercosul ainda não é, efetivamente, Zona de Livre Comércio ou União Aduaneira. Está longe de seu propósito principal, ser um mercado comum. Sendo assim, para onde vai o Mercosul?”

Ainda que eu tivesse algumas objeções de forma e de fundo aos argumentos acima reproduzidos e mesmo quanto ao enunciado das questões – que apresentam diversas defasagens temporais e mesmo de ordem factual – preferi responder ao questionário segundo os padrões estabelecidos. Ademais das perguntas, que, como em todo sistema Delphi, se baseavam na sua probabilidade de realização efetiva num determinado prazo – neste caso, os anos de 2011 e 2021 –, havia sempre uma explicação ou justificativa para cada um delas, do tipo: “Por quê; Quais entraves? Quais os riscos?”, etc. Consolidei minhas respostas num arquivo à parte, reproduzido abaixo. Prefiro suprimir minhas escolhas preferenciais, do tipo de média, baixa ou alta, em cada uma das linhas (ou seja, para 2011 e 2021), por não considerá-las muito relevantes (em vista dos imponderáveis que sempre surgem no futuro), e apresentar apenas os comentários explicativos, que seguem abaixo, tal como coletados em sistema online e através de documento próprio.

Minha decisão em compartilhar estas respostas com um número maior de leitores se deve fato de que, possuindo algum conhecimento e experiência nessas questões de integração e de Mercosul, estimo ser interessante iniciar um debate mais amplo sobre a evolução futura do bloco, justamente, como aliás pretendido pelos organizadores da pesquisa.

Pesquisa sobre a evolução futura do Mercosul

1. Qual a probabilidade de ocorrência de acordos comerciais do Mercosul com a Comunidade Andina? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: A probabilidade é alta, porque de fato já existem diversos acordos entre os países do Mercosul e os da CAN, e ambos blocos estabeleceram um acordo quadro em 2004 e vem, supostamente, aprofundando esses acordos paulatinamente.

2. Qual a probabilidade de ocorrência de acordos comerciais do Mercosul com o NAFTA? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Probabilidade de média a alta, pois a despeito de existirem amplos laços comerciais e de investimentos entre ambos os blocos, os países do Mercosul hesitam em se abrir a mais acordos de natureza substantiva com o NAFTA, que aliás, não negocia conjuntamente. O NAFTA é um acordo exclusivo da América do Norte e para fins de estratégias comerciais, cada um dos seus membros atua de modo independente e exclusivo. O que se cogitaria, portanto, seria, na verdade, acordos entre os países do Mercosul – que sim negociam conjuntamente – e países do Nafta, tomadas isoladamente, isto é, EUA, México e Canadá, cada um a seu modo.

3. Qual a probabilidade de efetivação de acordos comerciais do Mercosul com União Européia? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Os principais entraves se deve à baixa disposição, de ambas as partes, a liberalizar amplamente as trocas, sobretudo em setores considerados sensíveis ou incapazes de sustentar a competição externa. A despeito de todos os economistas recomendarem maior liberalização, abertura ao comércio e aos investimentos, consolidação do jogo econômico pela via dos mercados, em lugar do regulacionismo estatal exagerado, como ocorre atualmente, os líderes políticos hesitam, continuamente, em engajar seus países na vida da abertura e da liberalização, com o temor de que perdas setoriais – fechamento de uma ou outra indústria não competitiva, com perda localizada e temporária de empregos – possam provocar protestos sociais (mais bem sindicais) e redundar e perda de apoio eleitoral.

4. Qual a probabilidade de ocorrência de acordos comerciais do Mercosul com o SADC? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Existem muitas possibilidades de intensificação do comércio recíproco, mas o desconhecimento dos mercados e a propensão à cautela impedem uma verdadeira liberalização comercial. Ou seja, os acordos negociados sempre se caracterizam por baixos patamares de abertura recíproca.

5. Qual é a probabilidade de efetivação da ALCA? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Os responsáveis políticos continuam a insistir na tese das assimetrias, neste caso entre os EUA, de um lado, como a economia mais poderosa do hemisfério, e todas as demais economias de outro, muito embora México, Canadá e alguns outros países já tenham aderido, com todos os benefícios e problemas, ao projeto americano de liberalização comercial. Na prática, a Alca – concebida com um único acordo, abrangente e uniforme, dotada de regras comuns aplicáveis a todos os participantes – pode revelar-se desnecessária, na medida em que a oposição de alguns países da América do Sul ao projeto original – notadamente Argentina, Brasil e Venezuela – já determinou uma mudança na estratégia negocial dos EUA, fazendo-os enveredar pela via mais fácil dos acordos bilaterais, em lugar de um único acordo hemisférico. O que se tem, de fato, é uma rede de acordos unindo quase todas as economias do hemisfério à economia dos EUA, deixando de fora apenas os mais recalcitrantes, entre eles o próprio Brasil.

6. Qual a probabilidade de ocorrência de acordo comercial com algum outro bloco econômico? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Países da Ásia (possivelmente Asean) e do Oriente Médio (Emirados, ou Conselho de Cooperação do Golfo), com a possibilidade adicional de negociações com países da comunidade econômica do Mar Negro e outros países da Ásia Central. Existem possibilidades ainda não exploradas no comércio com outros blocos de integração, em virtude do desconhecimento, ausência de ligações físicas diretas e outros elementos negociais. Na prática, os empresários, que são aqueles que sempre saem na frente dos governos, irão criar os vínculos comerciais que depois serão ratificados ou formalizados pelos governos, uma vez que as burocracias governamentais são sempre lentas a se moverem. Governos são geralmente assaltados por lobbies setoriais que defendem interesses protecionistas, opostos a qualquer abertura ou liberalização.

7. Qual a probabilidade da Venezuela participar ativamente do Mercosul? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: A Venezuela teria todas as condições de participar plenamente do Mercosul, mas apresenta dificuldades conjunturais derivadas de seu regime político, dominado por uma ditadura personalista, engajada supostamente na construção de um "monstro metafísico" chamado "socialismo do século XXI", que representa simplesmente uma deformação completa das regras do jogo econômico. As distorções acumuladas por um estilo caudilhesco de poder político diminuem o espaço da economia de mercado na Venezuela – em total contradição com o que ocorre no resto do mundo, e hipoteticamente no Mercosul –, dificultam o surgimento de indústrias competitivas e portanto reduzem o espaço para a liberalização e a integração completa da Venezuela no jogo do livre comércio, que é, simples assim, o princípio básico do Mercosul. As práticas "econômicas" do ditador venezuelano afastam a Venezuela das regras e normas do Mercosul, tornando difícil, portanto, sua incorporação plena ao Mercosul. A "alta probabilidade" da Venezuela participar do Mercosul depende assim de que essas orientações bizarras no plano econômico sejam afastadas. As opções indicadas são totalmente condicionadas a que essa mudança de orientação ocorra, caso contrário a Venezuela vai retardar a integração plena do Mercosul e sua evolução para um mercado comum, como seria o projeto original.

8. Qual a probabilidade de haver a incorporação de algum(ns) outro(s) país(es) como membro(s) do Mercosul? Quais? Por quê?

PRA: Tanto a Bolívia, como o Equador poderiam aderir mais plenamente ao Mercosul, pois não assumiram outros compromissos liberalizantes com outros esquemas – ambos são teoricamente membros da CAN, que deveria ser uma união aduaneira, mas que não funcional como tal – ou com os EUA. O que os impediria, talvez, é o mesmo tipo de orientação estatizante e protecionista que caracterizam os regimes politicamente fechados, de que são exemplos, na região, Venezuela e Cuba (e possivelmente Nicarágua, se predomina esse tipo de orientação). Os demais países, como Chile ou Colômbia, já perseguem estratégias liberalizantes mais afirmadas, tendo concluído acordos com os EUA e dispostos a avançar em novos acordos de livre comércio com outros países.

9. Qual a probabilidade de haver a efetiva circulação de mão-de-obra no Mercosul? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: As diferenças de tamanho, sobretudo em relação ao Brasil, e os desníveis sócio-econômicos, são um poderoso indutor à não liberalização dos fluxos de pessoas, o que não significa que não possa haver maior liberalização de trabalhadores. Ou seja, a mão-de-obra poderia circular de forma mais ampla no Mercosul, mas sempre de forma regulada, ou seja, mais de acordo com princípios mercantilistas do que livre-cambistas.

10. Qual a probabilidade de haver livre circulação de capitais no Mercosul? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Já existe relativa mobilidade capitais no Mercosul, o que tende a aumentar com a abertura gradual das economias. Uma liberalização completa, porém, dependeria da plena estabilização econômica em cada um dos países, o que está condicionado a que os graves problemas fiscais em quase todos eles – com reflexos orçamentários e na dívida pública – sejam equacionados de forma satisfatória no médio prazo.

11. Qual a probabilidade que se possa efetivar um Parlamento para o Mercosul? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Já existe Parlamento do Mercosul, mas atualmente ele se dedica mais a "turismo parlamentar" do que a discussão e resolução de questões reais da união aduaneira deficiente que é a situação atual do Mercosul. Por outro lado, não estão resolvidas as questões da proporcionalidade da representação assim como a do processo decisório, elementos cruciais não apenas do Parlamento, mas do próprio bloco.

12. Qual a probabilidade da Zona de Livre Comércio existir plenamente, sem exceções? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: A ZLC já um fato predominante, e as exceções remanescentes – setor automotivo e açúcar – deveriam, em princípio, ser equacionadas em médio prazo.

13. Qual a probabilidade do Mercosul alcançar plenamente o estágio de União Aduaneira? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Os países relutam em ceder soberania, mas os fatores mais limitantes são as diferentes estruturas tributárias, os regimes diferenciados de fiscalização e os próprios regimes aduaneiros, que não estão verdadeiramente integrados como deveria ser. Quinze anos depois do seu início, e doze anos depois de sua suposta conversão em UZ, o Mercosul simplesmente não possui um Código Aduaneiro e uma autoridade aduaneira unificada. Será um processo difícil de ser concretizado.

14. Qual a probabilidade do Mercosul alcançar plenamente o estágio de Mercado Comum? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Os países membros, por deficiências de suas lideranças políticas e protecionismo exacerbado em vários setores produtivos, simplesmente não caminham para atingir a liberalização plena das trocas de bens e serviços na região. Os riscos, como sempre, derivam das ameaças de desemprego setorial por motivo de concorrência – sendo o Brasil, ao mesmo tempo o país mais forte economicamente e aquele politicamente mais protecionista – e das incertezas fiscais derivadas de uma reformulação nas normas tributárias que deveriam ser implementadas parda que o mercado comum fosse efetivo. Outras dificuldades se explicam pela baixa propensão das lideranças políticas – do executivo e do legislativo – em se engajar pela via das reformas legais que precisariam ser feitas para viabilizar o mercado comum.

15. Qual a probabilidade dos países membros do Mercosul utilizarem uma moeda única? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Não há nenhum, repito, nenhum, espírito de convergência macroeconômica entre os países do Mercosul atualmente. A despeito de todos serem moderadamente capitalistas – a exceção sendo a Venezuela, caso seja admitida, provavelmente submetida à macroeconômica surrealista de um ditador personalista –, todos eles perseguem objetivos econômicos estreitamente nacionais, com escassa, ou nenhuma, coordenação conjunta com vistas a atingir, ainda que no médio ou longo prazo, condições macroeconômicas convergentes de maneira a dar início a um processo de uniformidade nas políticas monetárias e cambiais, o que poderia abrir caminho para uma "banda cambial" conjunta e, mais adiante, se falar em "moeda comum". De toda forma isso só se aplica se, e quando, os países caminharem efetivamente para um mercado comum, que sendo verdadeiramente unificado "chama" naturalmente uma moeda comum, ou única. Não havendo mercado comum, é absolutamente irrealista falar de moeda única, e os promotores idealistas dessa quimera podem ser colocados na "ala dos Napoleões de hospício".

16. Qual a probabilidade dos países membros do Mercosul adotarem uma União Monetária? Por quê? Quais entraves? Quais as oportunidades? Quais os benefícios? Quais os riscos?

PRA: Os mesmos motivos explicitados acima, ainda que neste âmbito possa se pensar em "sistema monetário" do Mercosul, ou seja, uma variação correlacionada das moedas nacionais segundo alguma banda de referência, com intervenção ativa dos bancos centrais. Mas, para que isso se faça, seria necessário que os países renunciassem à soberania em matéria de política monetária e cambial, o que parece longe de se realizar. Isso exigiria, antes de mais nada, que todos eles fossem animados dos mesmos princípios em termos de políticas fiscais, que se caminhasse para a harmonização tributária, que os intercâmbios de todos os tipos – inclusive de mão-de-obra – fossem totalmente livres e que a racionalidade implícita num processo de unificação de mercados fosse manifestamente superior à situação atual de independência monetária e comercial. No fundo, se trata de saber se a densidade de comércio, de intercâmbio de tecnologia, de trocas financeiras e de todos os tipos se justifica economicamente. Só vale renunciar à soberania em matéria econômica se os ganhos esperados superam os inconvenientes da nova situação. Nas condições do Mercosul e da América do Sul não existe certeza de que esses ganhos justifiquem os custos.