O caso ainda nao resolvido do ‘pensamento diplomatico’ brasileiro na era militar - Paulo Roberto de Almeida

O caso ainda não resolvido do ‘pensamento diplomático’ brasileiro:

hipóteses sobre o regime militar (1964-1985)

Paulo Roberto de Almeida

(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com; pralmeida@me.com)

 [proposta de trabalho; II Jornada de Pensamento Político Brasileiro]

Resumo:

            Projeto de trabalho em torno de um possível paradigma diplomático abrigado sob a hipótese conceitual da existência de um “pensamento diplomático brasileiro” na vigência do regime militar brasileiro (1964-1985), no seguimento de obra preliminar, já publicada pela Funag, sobre o “pensamento diplomático brasileiro” no período 1750-1964 (ISBN: 978-85-7631-462-2), mas constituído, de fato, por capítulos biográficos. O projeto de trabalho identifica as questões metodológicas e os elementos substantivos identificados com a construção de uma pesquisa empiricamente fundada, mas também sujeita a análise interpretativa quanto à natureza das iniciativas diplomáticas e ao sentido e a orientação das políticas externas registradas no período em consideração, sobre esse alegado (ou eventual) “pensamento diplomático brasileiro”.

1. Existiu, existe, tem vigência um “pensamento diplomático brasileiro”?

Em um projeto de pesquisa elaborado para o Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI-Funag), proposto originalmente em 2012 ao então presidente da Fundação Alexandre de Gusmão, embaixador José Vicente Pimentel, sob o título de “Pensamento Brasileiro em Política Internacional”, eu pretendia explorar a hipótese da emergência e gradual consolidação de um eventual pensamento nacional na área de relações internacionais e de política externa do Brasil, por via do exame circunstanciado e contextualizado das grandes linhas de reflexão de diferentes personagens (não apenas diplomatas, mas também tribunos, militares, acadêmicos e outros “membros” de uma tênue comunidade dedicada às relações exteriores do país) que contribuíram para a elaboração doutrinal e as atividades práticas vinculadas à interface externa do Brasil.

Esse projeto, submetido ao exame de colegas de carreira e a alguns membros da comunidade acadêmica (embora limitada a Brasília), acabou tomando a forma de uma obra coletiva, sob o signo do “Pensamento Diplomático Brasileiro”, sobre o qual eu mantinha fundadas dúvidas, dada a heterogeneidade de seus fundamentos conceituais. O empreendimento, que adotou uma abordagem biográfica de alguns desses personagens, foi objeto de um único seminário de avaliação das contribuições textuais oferecidas pelos participantes do exercício, e o seu resultado, rapidamente editado, foi publicado pela Funag em 2013, sendo apresentado numa “conferência de relações internacionais”, organizada pela Fundação no final desse ano. Prudentemente, eu havia sugerido que a cronologia desse exercício tivesse a sua data de corte em março de 1964, com vistas a evitar os problemas metodológicos e políticos que fatalmente emergiriam a partir da eventual inclusão da era militar no âmbito das contribuições analíticas então oferecidas pelos colaboradores convidados. Isso não impediu, infelizmente, aproximações indevidas, historicamente anacrônicas, entre o período da política externa independente e a diplomacia lulopetista, completamente fora do alcance e do escopo da obra.

Participei do projeto oferecendo um texto introdutório, de caráter analítico e metodológico, sobre os conceitos selecionados para guiar o exercício, questionando inclusive a existência de um “pensamento”, e seu hipotético caráter “diplomático”, no longo período cronológico (1750-1964) finalmente retido como balizas temporais da obra de referência pretendida pela Funag. Adicionalmente, ofereci um texto sobre Oswaldo Aranha, feito em colaboração com o – e a partir de texto já elaborado previamente pelo – embaixador João Hermes Pereira de Araújo. Os registros editoriais desses dois textos são os seguintes: 

1) “Pensamento diplomático brasileiro: introdução metodológica às ideias e ações de alguns dos seus representantes”, in: José Vicente Pimentel (org.), Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (1750-1964). Brasília: Funag, 2013, 3 vols.; ISBN 978-85-7631-462-2; vol. 1, p. 15-38;

2) “Oswaldo Aranha: na continuidade do estadismo de Rio Branco” (com João Hermes Pereira de Araújo), in: José Vicente Pimentel (org.), Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (1750-1964). Brasília: Funag, 2013, vol. 3, p. 667-711 (obra completa disponível em formato zipado no site da Funag: http://funag.gov.br/loja/download/pensamento_diplomatico_brasileiro.zip).

Eu me perguntava, inicialmente, se os três conceitos, “pensamento”, “diplomático” e “brasileiro”, seriam “apropriados, coerentes entre si, justificados e adequados aos objetivos” da obra pretendida, ou seja, se existia alguma “unidade intelectual” que revelasse “alguma identidade de propósitos num longo continuum de ideias e de ações voltadas, ambas, para a diplomacia e para a política internacional do Brasil ao longo de mais de dois séculos”. Eu me dediquei, no resto da introdução metodológica a examinar “cada um dos componentes do título desta obra coletiva, para debruçar-[me], complementarmente, sobre as ideias e ações a eles associadas”. Não é o caso, neste momento, de voltar a discutir essas questões, já amplamente tratadas no primeiro dos dois textos, tendo a abordagem do caso de Oswaldo Aranha, realizada no segundo texto, seguido, grosso modo, o enfoque proposto na introdução.

A tarefa colocada pela Funag neste momento, depois de minha designação como diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, em agosto de 2016, é a da continuidade daquela obra no seu imediato seguimento cronológico, ou seja, o exame de um eventual “pensamento diplomático” no contexto temporal do regime militar, iniciado em 1964 e encerrado em 1985. Com alguma relutância aceitei participar do projeto, depois de já ter elaborado, primeiramente um projeto completo para esse tipo de empreendimento, e depois um texto de síntese destinado precipuamente a outra coletiva: “As relações internacionais do Brasil na era militar (1964-1985)”, a ser publicado no volume 4 desta publicação: Jorge Ferreira  e Lucília de Almeida Neves Delgado (orgs.), Brasil Republicano (Rio de Janeiro: Editora Civilização Brasileira). Este meu texto, obrigatoriamente limitado a duas dezenas de páginas, oferece uma síntese descritiva da diplomacia do período militar, acompanhado de bibliografia pertinente.

Aceita, preliminarmente, a viabilidade do projeto da Funag, de seguimento dessa temática do pensamento diplomático nas duas décadas do regime militar, decidi dar continuidade ao exercício anterior, não pela análise de um idealizado “pensamento diplomático” durante esse período, mas por meio de um ensaio tratando exclusivamente da economia brasileira nas três décadas que se estendem do início dos anos 1960 ao final dos 80. Por “economia brasileira” deve-se entender tanto a evolução objetiva dos principais indicadores macroeconômicos e setoriais ao longo do período, como também as políticas econômicas, as relações econômicas internacionais do Brasil e até o “pensamento” econômico de alguns dos principais personagens dessa época.

Não obstante, talvez não seja inútil oferecer uma reflexão tentativa sobre o que significa a existência de um “pensamento diplomático brasileiro” durante a era militar. Exploro, portanto, numa perspectiva puramente conceitual, a noção de “pensamento diplomático brasileiro” nesse período, tal como suscetível de cobrir um amplo espectro de formulações, ações e reações diplomáticas brasileiras, disseminadas por diferentes administrações (e orientações) de política externa, com atores diversos ao longo de um período bastante complexo – certamente excepcional – da história do Brasil.

2. Um “pensamento diplomático” na era militar?: premissas e fundamentos

A primeira questão a ser considerada é a existência de um suposto “pensamento diplomático” na era militar, como de resto em qualquer outra época, antes ou depois dessa fase especial da história brasileira. Falar em “pensamento diplomático” implica necessariamente partir de certa homogeneidade de conceitos e de formulações gerais nos planos dos princípios e valores aplicados na frente externa, e que mantenham certa consistência com as articulações políticas e diplomáticas durante mais de um governo, apresentando, portanto, certa estabilidade temporal e suficiente coerência interna para justificar essa designação. Em outros termos, significa haver um corpo harmônico de ideias, ou um conjunto de princípios organizadores da política externa que possa ser reconhecido, interna e externamente, como representativo do Estado ou da nação, suscetível, portanto, de se apresentar sob essa roupagem de “pensamento”.

Se esses são os requisitos, é altamente duvidoso que tenha existido UM pensamento diplomático na, ou da era militar, ainda que possam ter existido várias formulações de política externa que foram em parte dominadas pelo pensamento militar – ou de segurança nacional –, mas também, em grande medida, influenciadas e administradas (e em vários setores dominadas, segundo as fases ou os temas) pelo estamento profissional do Itamaraty. O corpo diplomático nacional, ou seja, os funcionários do serviço exterior do Estado, de nível diplomático, foram os atores (por vezes formuladores) que asseguraram certa continuidade de ideias e de posturas, antes, durante e depois da era militar, com nuances e matizes próprias a cada uma de suas fases, que foram diversas, tanto pela dinâmica interna do regime militar, como pelos influxos da agenda externa, regional e mundial. Mas cabe reconhecer, igualmente, que os próprios militares também tinham seu manancial de ideias e princípios, e de posturas no plano externo, que alimentaram, domaram ou inflexionaram essa diplomacia profissional, seja diretamente (pelas suas lideranças sucessivas), seja indiretamente, por meio de suas instituições de ensino e de formação de oficiais superiores, como a Escola Superior de Guerra (aliás conhecida como “Sorbonne”), admitindo igualmente pessoal selecionado da sociedade civil.

Como a era militar se distingue, principal e precisamente, por ter sido militar, caberia, em consequência, analisar em primeiro lugar, os fundamentos do pensamento militar, se é verdade que existiu UM pensamento militar, o que também é duvidoso, já que os militares, tanto quanto os civis, também se dividiram em tendências políticas e econômicas diferentes, ao longo do período autoritário. Essas diferenças, por vezes sutis, em outros casos declaradas, ficavam patentes por ocasião das escolhas dos generais-presidentes que se sucederam no poder, e nas conjunturas de crise política (como o recrudescimento da oposição contra o regime e do acirramento da luta armada, que precipitaram novos fechamentos autoritários, como por ocasião do AI-5) que dividiram o establishment militar, até dramaticamente, como revelado na oposição do ministro do Exército Sylvio Frota ao general Ernesto Geisel, por sinal provocada em parte por medidas e posturas tomadas na frente diplomática (reconhecimento da China comunista, por exemplo, mas também o do movimento guerrilheiro instalado em Luanda como o governo legítimo de Angola no momento da independência).

Por outro lado, caberia, igualmente, analisar, algumas variantes do pensamento diplomático, com matizes diferentes no mesmo período, em função das personalidades que ocuparam cargos políticos e funcionais (Ministro de Estado das Relações Exteriores e Secretário-Geral do Itamaraty). Após uma curta fase inicial marcada por uma adesão mais estrita aos cânones daquele momento, ou seja, a aliança com Washington, o Itamaraty retoma as linhas básicas de sua “doutrina”, caracterizada fundamentalmente por uma diplomacia do desenvolvimento, retirando elementos conceituais de uma “ideologia cepaliana”, ou seja, substituição de importações, integração regional, papel ativo do Estado nas diretrizes relevantes das políticas públicas, em especial na área econômica, mas que também retirava fundamentos da “ideologia unctadiana”, ou seja, forte identificação com projetos reformistas no quadro das relações econômicas internacionais (não reciprocidade no comércio, tratamento especial e mais favorável para países em desenvolvimento, transferência de tecnologia, controle dos investimentos estrangeiros, em especial das multinacionais, e maior participação nas estruturas dominantes nessa área: instituições de Bretton Woods e Gatt).

Quais seriam os traços definidores da política e do pensamento governamentais durante o período militar? Correndo o risco de uma síntese redutora, vejamos os principais elementos que compunham a “ideologia da governança pública” no decorrer do regime e que, de uma forma ou de outra, também influenciaram, ou infletiram, a política externa, tanto em seus principais princípios de atuação, ou seja, doutrina, quanto na vertente de sua execução, ou seja, na atividade diplomática. Esses elementos conceituais podem ser resumidos nos argumentos seguintes:

1) uma forte ideologia da segurança nacional, transmitida em grande medida a partir de sua matriz americana do início da Guerra Fria e moldada no Brasil pelas academias militares a partir da experiência própria das FFAA com o combate ao comunismo (simbolizado pela Intentona de 1935) e no enfrentamento ao desafio ideológico representado pela União Soviética e seus agentes nacionais (basicamente o PCB, depois dividido nas correntes maoístas e cubanas);

2) o nacionalismo econômico reforçado pela consciência dos chefes militares – e apoiado pelas lideranças empresariais – de que o Estado deveria ser o elemento indutor, guia e promotor do processo de desenvolvimento, que se identificava essencialmente com a forte ênfase dada à indústria nacional e ao mercado interno;

3) uma política agressiva de desenvolvimento econômico, em grande medida fundamentado nos recursos e no mercado nacionais, a partir de políticas setoriais integradas a planos de desenvolvimento voltados para o crescimento econômico acelerado e para a construção da autonomia nacional, inclusive tecnológica;

4) políticas industriais e comerciais ultraprotecionistas, voltadas para esses objetivos desenvolvimentistas, o que de certa forma se ajustava aos diagnósticos cepalianos e unctadianos sobre o pleno domínio dos recursos nacionais e sua mobilização para os fins pretendidos, o que moldou diferentes vertentes da atuação diplomática brasileira, sobretudo nos organismos multilaterais regionais e internacionais, na defesa dessa visão desenvolvimentista e quase autárquica das políticas públicas, afetando investimentos, tratamento do capital estrangeiro, solução de controvérsias e fluxos comerciais;

5) prevalência do controle estatal sobre diferentes mercados – agrícola, bens de consumo, bens de capital, infraestrutura de forma geral, mão-de-obra, etc. – o que se manifestou não apenas pela regulação setorial, mas pela criação e disseminação de empresas estatais numa vasta gama de atividades produtivas e de infraestrutura;

6) preferência por reformas que tendiam a reforçar esse controle estatal sobre o domínio econômico, em lugar de favorecer as liberdades econômicas do setor privado e a integração do Brasil à economia mundial;

7) controle do sistema político, visando “purga-lo” de elementos “indesejáveis”, o que de certa forma implicou em concessões às oligarquias dependentes do Estado;

8) enorme esforço de modernização material e apoio irrestrito à capacitação nacional em capital humano e em ciência e tecnologia, voltados para os pontos altos da cadeia – a superestrutura universitária – em detrimento da educação de base, que não acompanhou o ritmo acelerado de crescimento da primeira fase da era militar;

9) modernização do Estado e valorização do chamado “estamento burocrático”, o que beneficiou amplamente a corporação diplomática, tratada praticamente em situação de igualdade com a corporação militar;

10) subordinação das diferentes políticas setoriais, inclusive a política externa, aos imperativos da segurança nacional e do desenvolvimento autônomo do país, com a mobilização da corporação diplomática inclusive para a cooperação estratégica e militar com parceiros externos (venda de armamentos e acordos em tecnologias sensíveis, como nuclear e espacial).

Mas estes são traços genéricos, de corte sociológico, sobre o regime militar, aqui considerado como um “personagem histórico” Este “personagem”, todavia, está longe de ser homogêneo em suas diversas fases e, sobretudo, está longe de representar uma continuidade política ou econômica, sequer nas principais políticas – macroeconômicas ou setoriais, entre elas a política externa – que se sucederam ao longo dos 21 anos de domínio das FFAA sobre o sistema político e sobre os principais vetores das políticas econômicas. Um enquadramento econômico e uma contextualização no ambiente internacional são essenciais para se bem compreender os passos e as decisões dos cinco governos militares, nos planos interno e externo, que marcaram o regime desde meados dos anos 1960 até duas décadas depois.

3. As relações internacionais do Brasil na era militar: breves considerações

As relações internacionais do Brasil durante o regime militar brasileiro podem ser analisadas, por uma parte, do lado das políticas mantidas pelos diferentes governos dos cinco generais presidentes que se sucederam ao longo do período – e, a despeito do que se crê habitualmente, elas diferiram bastante entre si – e, de outra parte, através das reações e interações mantidas por esses governos como respostas a questões da agenda internacional (dos órgãos das Nações Unidas, por exemplo), a pressões de parceiros (conflitos com os Estados Unidos sobre temas comerciais ou de propriedade intelectual, sobre a proliferação nuclear, entre outros contenciosos) ou, objetivamente, a partir de eventos ou processos dotados de grande impacto na economia do país (os dois choques do petróleo, em 1973 e 1979, ou o aumento dos juros americanos, que resultou na crise da dívida externa a partir de 1982). Vários elementos importantes dessas diplomacias resultaram, no entanto, de iniciativas dos próprios dirigentes, militares ou diplomatas, em função da percepção que mantinham sobre os interesses fundamentais do Brasil.

Um dos autores mais qualificados na exposição objetiva, linear, de toda a era militar, Fernando de Mello Barreto (Os Sucessores do Barão, 1964-1985: relações exteriores do Brasil; São Paulo: Paz e Terra, 2006), resume assim, num artigo de síntese na revista Política Externa (2014) sua visão geral do período:

As ações diplomáticas daquela época não foram uniformes, apesar de algumas características comuns constantes. Fatores internos e externos acarretaram mudanças nas posições internacionais brasileiras entre 1964 e 1985. Portanto, os cinco presidentes do regime militar levaram a cabo políticas externas com algumas diferenças marcantes entre elas, especialmente nos primeiros anos e na segunda metade da década de 1970.

De fato, o desenvolvimento geral das políticas públicas, inclusive a externa, diferiu bastante entre o início e o final da era militar, espelhando, talvez as fases de ascensão e declínio do regime. Os próprios rótulos oportuna e sucessivamente usados para definir as “diplomacias” do regime militar trazem conotações variadas usadas pelos cinco presidentes para caracterizar suas respectivas diplomacia com algum grau de inovação conceitual. Depois da chamada “Política Externa Independente”, no início dos anos 1960, tivemos vários slogans para definir as supostamente diferentes orientações externas dos governos sucessivos do regime militar, sinteticamente resumidas a seguir. Da ditadura à redemocratização, este foram os rótulos escolhidos no período:

(a) uma “diplomacia dos círculos concêntricos” (1964-67), supostamente baseada nas teses do coronel Golbery do Couto e Silva sobre a ancoragem do Brasil no chamado Ocidente, liderado pelos Estados Unidos, e geralmente considerada como “alinhada” a Washington pelas interpretações acadêmicas tradicionais, o que está longe de refletir a complexidade diplomática daquela fase;

(b) a “diplomacia da prosperidade” (1967-69), do governo Costa e Silva, retomando as grandes linhas (sem o uso dos conceitos) da diplomacia anterior ao golpe, ou seja, da Política Externa Independente, marcada, por exemplo, pela recusa do Tratado de Não Proliferação Nuclear; ela se desdobrou, logo em seguida, no projeto militar do:

(c) “Brasil Grande Potência”, do governo Médici (1969-74), durante o qual ficaram patentes a vocação do Brasil a assumir um papel, não de mero seguidor da grande potência hemisférica, mas de um verdadeiro protagonista na região, assim como o perfil potencial, embora iniciante, de um candidato a integrar o circulo restrito das potências dotadas de força própria no sistema internacional;

(d) seguiram-se as novas orientações diplomáticas dadas pela dupla Geisel-Azeredo da Silveira, no que se chamou de “pragmatismo responsável e ecumênico” (1974-79), que de fato representou uma inovação conceitual e prática em diversas áreas de interesse, aliás dotada de intenso ativismo diplomático; e, finalmente:

(e) o “universalismo” (1979-85) de Saraiva Guerreiro, que consolidou as grandes linhas da gestão anterior, mas com um tratamento mais burocrático do que personalizado dos temas da agenda corrente (nada muito original, portanto).

Esses rótulos, supostamente definidores da política externa que se pretendia implementar em cada fase, ou que foi tentativamente implementada, não têm muita importância em si mesmos, ou seja, como reveladores da política externa efetivamente seguida, no âmbito do governo que os escolheu, mas são reveladores de certa psicologia de seus autores, ou proponentes, inclusive no que se refere à necessidade pressentida de apresentar alguma justificativa, ou legitimação, em vista das mudanças propostas, que podem representar uma espécie de inflexão, ou ruptura, ao que vinha sendo seguido anteriormente. Assim foi com a chamada PEI, que supostamente representaria uma saída do “alinhamento incondicional” com as posturas internacionais dos EUA, em direção (mas de forma moderada) do chamado não-alinhamento, do neutralismo ou de uma “terceira posição”, cujo charme e distinção, na fase anterior ao golpe, não deixava de encabular, retrospectivamente, os membros da diplomacia profissional servindo ao regime militar. Em sua vigência, o rótulo de maior “sucesso conceitual”, durante esse longo período, foi aquele que efetivamente correspondeu a uma fase de maiores mudanças nas orientações de política externa e de ativismo diplomático, ou seja, o “pragmatismo responsável e ecumênico”, da dupla Ernesto Geisel e Antonio Azeredo da Silveira, notável pela inflexão decidida da segurança para o desenvolvimento, como não deixou de registrar uma das melhores analistas do período, Letícia Pinheiro.

Mas não é o caso de examinar, aqui e agora, as características de cada uma dessas diplomacias respectivas, que de fato foram relativamente inovadoras em relação ao que havia antes e ao que foi feito depois. O trabalho a ser conduzido, num novo exercício abrangente de análise de um suposto “pensamento diplomático” durante a era militar, compreenderia o exame dos itinerários respectivos das diferentes políticas externas do período, o que também implica tratar da questão da continuidade ou da ruptura nas principais orientações diplomáticas em cada fase, tal como definidas na defesa que delas fizeram seus respectivos proponentes, diplomatas profissionais ou tecnocratas (civis e militares) do regime.

Em política externa, o normal é a continuidade, sendo mais raras as fases de ruptura, inclusive por causa dos compromissos externos que não podem ser rompidos facilmente, e porque também existe um corpo consolidado de posições que reflete um determinado modo de inserção no sistema de relações internacionais – nas suas diferentes vertentes, bilateral, regional, multilateral – e um staff especializado, de caráter permanente, que tende a ser conservador nos hábitos e no pensamento. Os diplomatas são, em geral, continuístas, legitimistas (no sentido em que sempre vão defender o governo do momento), burocráticos, cautelosos ao extremo e, portanto, tendentes ao continuísmo em política externa e na política nacional, de modo amplo.

Isso não impede o acolhimento de novas ideias, quando elas correspondem ao Zeitgeist, ou os ares do momento, como podem ter sido, em suas respectivas épocas, o desenvolvimentismo cepaliano e de JK, a Política Externa Independente, de Quadros e Arinos, preservada na administração Goulart-San Tiago Dantas, e até o último chanceler do regime de 1946, João Augusto de Araújo Castro, um dos raros diplomatas não burocratas, e tido por muitos como intelectual. Aquilo que se pode chamar de ideologia do desenvolvimento é a ideologia oficial do Itamaraty, e é também a ideologia nacional brasileira desde a era Vargas, e especialmente desde os últimos anos da república de 1946, mas também durante quase toda a era militar, e paradoxalmente no decorrer da diplomacia lulopetista. Não existe propriamente novidade em registrar que o presidente Lula era um grande admirador do presidente Geisel, o mais autoritário, concentrador, estatizante e intervencionista dos presidentes militares, assim como a dupla Samuel-Amorim era admiradora confessa da Política Externa Independente, e ambos não relutavam em admitir que estavam resgatando tudo aquilo que tinha sido defendido nos anos de suposto não-alinhamento com a potência imperial e de compromissos com os objetivos desenvolvimentista daquela época. Ainda que Lula não exibisse, nem de longe, qualquer uma das supostas “qualidades” do presidente Geisel, de certa forma um “tecnocrata” exemplar do regime militar, ele tinha grande apreço, mesmo de forma inconsciente e totalmente instintiva, pela via “prussiana” do desenvolvimento brasileiro, ou seja, pelo alto, feita de um exagerado intervencionismo estatal, um protecionismo igualmente míope e todo aquele impulso megalomaníaco de fazer do Brasil uma grande potência, respeitada nos cenários regional e internacional.

O próprio corpo de servidores do Itamaraty tende a ser mais continuísta, com base naquela “ideologia desenvolvimentista” que já era a sua desde meados dos anos 1950, e que persiste, sob variedades levemente modificadas, até os dias que correm. Mas os diplomatas profissionais também são “legitimistas”, no sentido em que podem se adaptar facilmente a mudanças de postura, tais como emanadas da presidência da República. Tal foi o caso da primeira fase do regime militar – o suposto alinhamento do governo Castelo Branco com as teses da potência líder do Ocidente, o que não corresponde inteiramente à verdade dos fatos – e também das várias mudanças operadas no breve interlúdio de Fernando Collor na presidência (1990-92), quando novas orientações, de abertura econômica e de liberalização comercial, foram impressas naquela conjuntura (revisão metodológica no Mercosul, adoção de ampla reforma tarifária, que correspondeu à Tarifa Externa Comum, aceitação dos novos temas na Rodada Uruguai do Gatt, revisão da política nuclear, início do processo de privatização de companhias estatais, etc.). Foi também o caso da presidência FHC, quando se alterou a política nuclear brasileira, no sentido da aceitação do TNP (1968), e de diversos outros compromissos em geral alinhados com a postura globalizante e progressista do presidente. Não é necessário registrar que o Itamaraty se acomodou, ao seu estilo profissional, às idiossincrasias dos tempos não convencionais do lulopetismo.

O período final do regime militar já não exibia mais aquelas preocupações exageradas com a segurança – ou seja, o anticomunismo oficial – que tinham caracterizado o seu início. Já não se falava mais em “Brasil Grande Potência”, inclusive porque foram anos e anos de crises contínuas (o segundo choque do petróleo, em 1979, a crise da dívida externa, a partir de 1982, e que ocupou o Brasil e a sua diplomacia pela década e meia seguinte), e sim em esforços de desenvolvimento no quadro das grandes mudanças trazidas pelo “aggiornamento” nos regimes comunistas, inauguradas pelo reformismo da era Deng Xiaoping na China, e logo seguidas pelo “glasnost” e pela “perestroika” do breve período Gorbatchev na União Soviética.

A diplomacia brasileira continuou a ser conservadoramente desenvolvimentista, e bastante relutante em aceitar novos compromissos de abertura econômica ou de liberalização comercial, embarcado na integração bilateral com a Argentina, processo que foi ampliado em formato quadrilateral no início dos anos 1990, com a constituição do Mercosul. A diplomacia de FHC foi basicamente profissional, ou seja, itamaratiana, com as já mencionadas inovações na área da política nuclear e da aceitação cautelosa de novos compromissos em matéria de acordos comerciais (multilaterais e hemisféricos). Os companheiros, por sua vez, inventaram iniciativas mentirosamente “inéditas” que se conformassem ao seu desejo de se enquadrar na fábula do “nunca antes” e de um “ativismo” e de uma “altivez”, que disfarçaram mal seu alinhamento inquestionável com os interesses da mais longeva ditadura da América Latina. Mas nos temas que realmente integravam a agenda diplomática, o continuísmo no seu encaminhamento, ainda que não nos procedimentos, foi de rigor.

A prioridade para a América do Sul, por exemplo, já estava dada desde o início da era FHC, e mesmo antes, sob a gestão de Itamar Franco, quando se tentou contrapor às iniciativas americanas – a de Bush pai e a de Clinton – de um amplo acordo hemisférico de livre comércio a proposta de um superficialmente formulado projeto de Alcsa, uma área de livre comércio sul-americana (jamais realizada formalmente, senão por uma miríade de acordos parciais na Aladi). A abertura e o relacionamento com grandes parceiros do chamado Sul Global (uma invenção geográfica sem qualquer sentido econômico ou mesmo diplomático) já estava posta desde muito antes igualmente, inclusive porque o Itamaraty sempre foi adepto dessas alianças terceiro-mundistas. O projeto de FHC de integrar fisicamente a América do Sul foi despudoradamente roubado, reinventado sob outro nome e, como várias outras iniciativas companheiras nessa área, permaneceu não implementado, por falta de competência para levá-lo adiante, sem as parcerias anteriormente previstas no projeto original. O multilateralismo como metodologia geral também nunca deixou de ser praticado por uma diplomacia feita mais de transpiração do que de inspiração.

4. Um caso a resolver: existiu um ‘pensamento diplomático’ de 1964 a 1985?

Dadas estas considerações de ordem geral sobre a diplomacia brasileira ao longo do último meio século, seria possível, a partir daí, estabelecer um debate fundamentado sobre o seria, ou o que representaria, um “pensamento diplomático” durante o regime militar, certamente um amálgama de diferentes vertentes ideológicas, de inspirações conceituais e de inovações metodológicas? Talvez, mas isso implicaria em examinar, ou reexaminar todos os “discursos” diplomáticos (presidenciais e de chancelaria) das duas décadas correspondentes e tentar extrair, a partir dessa massa que já vimos ser bastante diferenciada em seus propósitos e motivações, alguma rationale que caracterize de fato a existência desse suposto pensamento.

Ele seria, provavelmente, uma síntese das tradições bem assentadas da diplomacia profissional com os novos impulsos doutrinais e os requerimentos práticos – segurança, desenvolvimento, autonomia, defesa da soberania, busca de espaços nos sistemas regional e internacional, etc. – próprios do “pensamento militar”, se é que ele também existiu de forma consolidada na expressão das diversas correntes das FFAA que se mantiveram no poder durante o período. Este seria um empreendimento ao qual eu poderia me dedicar no âmbito do novo projeto proposto pela Funag na continuidade da obra “Pensamento Diplomático Brasileiro”, de 1750 a 1964. Uma discussão desse tipo implica um exame dos escritos, pronunciamentos, memórias e documentos dos principais personagens (não apenas diplomatas) envolvidos na formulação e execução das principais iniciativas do país na vertente externa, mas também do debate nacional, de modo amplo, em torno da maquinaria diplomática em suas frentes de atuação.

Talvez eu me dedique a esse tipo de exercício intelectual, mas não antes de concluir um exame completo da “economia” do período militar, ou seja, uma análise das políticas econômicas, das relações econômicas internacionais do período, das conjunturas externas e seu efeitos sobre o Brasil, bem como os resultados desses diferentes elementos objetivos tal como refletidos nos principais indicadores do período, em suas diferentes fases. Os “discursos” diplomáticos refletirão, em parte, as injunções externas, mas também não deixaram de expressar os objetivos manifestos dos governos em defesa do “interesse nacional” na frente externa, um conceito plenamente identificado com a era militar.

O empreendimento, tal como descrito e discutido preliminarmente neste projeto de trabalho, pode se revelar interessante, mas a consistência da hipótese conceitual sobre a existência de um “pensamento diplomático” ainda permanece, no estado atual da pesquisa, sob questionamento. Em todo caso, Trata-se de um esforço exploratório provavelmente suscetível de render alguns ensaios de qualidade sobre os fundamentos políticos, econômicos (e até filosóficos, talvez) e propriamente diplomáticos (no sentido funcional da expressão) das diferentes (não necessariamente contraditórias) políticas externas implementadas sob os governos militares durante o período autoritário. O presente texto, portanto, tem caráter puramente tentativo, no sentido de examinar hipóteses em torno de um conceito ambíguo, ainda não convertido em paradigma de expressão diplomática.

Paulo Roberto de Almeida

Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, IPRI-Funag;

Professor de Economia Política nos programas de mestrado e doutorado em Direito do Centro Universitário de Brasília (Uniceub).

(pralmeida@me.com)

Brasília, 4 de maio de 2017