A burocracia do favoritismo e o fim do mérito na diplomacia brasileira
Marcos Degaut
Gazeta do Povo, 23/01/2026
Mauro Vieira, ministro das Relações Exteriores: gestão deixou o mérito de lado.Poucas instituições no Estado brasileiro cultivam aura de excelência tão persistente quanto o Ministério das Relações Exteriores. Durante décadas, o Itamaraty construiu para si a imagem de corpo técnico sofisticado, profissionalizado e imune às deformações mais comuns da burocracia nacional. Contudo, essa autoimagem tem contrastado de forma crescente com a realidade de seu funcionamento interno, em especial no que diz respeito ao sistema de promoções na carreira diplomática, sintoma de um problema bem mais profundo.
Na primeira parte deste artigo, analisarei a dimensão pontual da recente manipulação do já disfuncionalíssimo sistema de promoções do MRE. Na segunda, tratarei da necessidade de reforma da carreira, de modo a incorporar avanços organizacionais que países desenvolvidos adotaram há décadas em seus serviços diplomáticos e, assim, permitir que o Itamaraty funcione como instituição de Estado, e não como o clube de amigos no qual foi convertido pelos governos lulopetistas.
O Decreto nº 12.815, de janeiro de 2026, que institui o novo Regulamento de Promoções do MRE, não representa uma ruptura com as distorções históricas da instituição. Ao contrário: ele as aprofunda, sistematiza, consolida e legitima, ao lhes conferir verniz normativo, incorporando agora, de forma explícita, elementos da agenda identitária contemporânea a um arcabouço já profundamente marcado pelo personalismo e pela discricionariedade política, práticas infensas à moralidade administrativa.
O problema não é apenas técnico e moral. É político, institucional e estratégico, e ajuda a explicar por que o Brasil perdeu densidade, previsibilidade e relevância no cenário internacional. Trata-se, em essência, do mecanismo que define quem decide, quem ascende, quem formula, quem executa e, sobretudo, quem permanece relevante na política externa brasileira. Alterar esse sistema não é um detalhe administrativo: é intervir diretamente no DNA da diplomacia do país e perpetuar um processo de deformação institucional.
Da meritocracia imperfeita ao arbítrio estruturado
A Lei nº 11.440, de 2006, aprovada sob a condução do então chanceler Celso Amorim ainda no primeiro governo Lula, alterou substancialmente a lógica tradicional da carreira. Até então, o sistema de promoções, embora longe de ser ideal, baseava-se em tripé relativamente claro: antiguidade, interstícios mínimos e avaliação de desempenho funcional. Havia espaço para subjetividade, favoritismos e injustiças – mas também havia certa previsibilidade de carreira e limites relativamente claros à intervenção política.
Ao deslocar o eixo das promoções de critérios predominantemente objetivos para um espaço mais amplo de avaliação subjetiva, a lei abriu margem para uma ampliação inédita de discricionariedade política. Sob o discurso de flexibilizar a carreira e valorizar o “mérito”, desloca-se o centro de gravidade das promoções para critérios amplos, vagos e essencialmente interpretáveis. O conceito de mérito deixa de ser predominantemente funcional e passa a ser político.
O Decreto nº 12.815 não apenas regulamenta essa lógica, mas a radicaliza. Redefine o próprio conceito de mérito, reorganiza os pesos do julgamento e introduz critérios que não encontram respaldo no texto legal. O que era ambíguo torna-se explícito. O que era informal torna-se norma. O que dependia de relações pessoais passa a operar por meio de procedimentos aparentemente técnicos, mas controlados politicamente do início ao fim.
A Lei 11.440 fala em mérito funcional, pressupõe avaliação impessoal e não menciona identidade, representatividade ou correções estatísticas. O decreto, por sua vez, reinterpreta o mérito à luz de uma agenda política específica, transformando o processo de promoção em instrumento de política interna e reescrevendo a lei por via infralegal.
O mito da objetividade: planilhas a serviço do arbítrio
O novo sistema é apresentado como moderno e técnico. Metade da nota final decorre de pontuação funcional; a outra metade provém de avaliações da Câmara de Avaliação (20%) e da Comissão de Promoções (30%). A aparência de objetividade, no entanto, não resiste a uma análise mais atenta.
As instâncias responsáveis por 50% da pontuação subjetiva são compostas exclusivamente por ocupantes de cargos de confiança, assessores diretos do ministro e altos dirigentes politicamente escolhidos. O chanceler define as prioridades estratégicas, escolhe quem avalia, estabelece os parâmetros interpretativos e pode intervir diretamente no resultado final.
Como se mede, de forma objetiva, o “alinhamento estratégico” de um diplomata? Ora, a resposta não pode ser outra a não ser: pela proximidade com o comando político do momento
Em outras palavras, chamar esse arranjo de “avaliação colegiada” é mero exercício de retórica administrativa, pois o que existe de fato é verticalização do poder decisório – centralização hierárquica – com verniz procedimental travestido de governança.
A sofisticação do personalismo
As acusações históricas dirigidas ao Itamaraty – personalismo, favorecimento de grupos, proteção de castas familiares, punição silenciosa de dissidentes – nunca foram adequadamente enfrentadas. O novo regulamento tampouco o faz. Não houve redução da discricionariedade, e sim a complicação das etapas preliminares de avaliação que em nada vinculam a decisão sobre as promoções no contexto de uma definição objetiva de mérito.
Antes, a exclusão era tácita e pouco explicada. Agora, ela se reveste de linguagem tecnocrática e de jargão progressista: “alinhamento com prioridades estratégicas”, “geração de valor público”, “trabalho colaborativo”, “valorização da diversidade”. Conceitos amplos, vagos e essencialmente não verificáveis, que, ao invés de reduzir, ampliam o espaço para decisões arbitrárias, pois é flagrante a total ausência de definições operacionais.
Nesse contexto, como se mede, de forma objetiva, o “alinhamento estratégico” de um diplomata? Ora, a resposta não pode ser outra a não ser: pela proximidade com o comando político do momento.
O novo sistema não premia competência técnica isoladamente, nem capacidade analítica, nem produção intelectual relevante, nem experiência acumulada em áreas sensíveis. Ele premia comportamentos: adesão narrativa, prudência excessiva, autocensura, capacidade de ler o ambiente político interno. O diplomata deixa de perguntar “qual política é melhor para o Brasil?” e passa a perguntar “qual posição é mais segura para minha carreira?”.
Diversidade como engenharia de resultado
O ponto mais sensível, juridicamente frágil e institucionalmente mais corrosivo do novo Regulamento reside na introdução de mecanismos explícitos de correção identitária ex post, isto é, após a avaliação de desempenho e a atribuição de pontuações. Essa escolha altera a própria lógica do que significa ser promovido em uma carreira de Estado.
Em termos simples, o decreto permite que as listas finais de promoção não reflitam a ordem de classificação decorrente do desempenho, mas sejam ajustadas para atingir resultados considerados desejáveis sob o prisma identitário. Para isso, autoriza a inclusão de candidatos adicionais e a superação da ordem de pontuação, segundo parâmetros de “representatividade” definidos periodicamente pelo ministro.
Esse desenho institucional não corresponde ao que, tradicionalmente, se entende por ação afirmativa. Políticas afirmativas clássicas – legítimas ou não, conforme o debate – atuam no acesso (concurso), na formação ou na redução de desigualdades estruturais ao longo do percurso, criando condições para que todos disputem em bases mais equilibradas. Aqui, o mecanismo é outro: o critério não atua antes da corrida, mas no pódio.
A matriz intelectual desse modelo não é jurídica nem administrativa; é ideológica. Deriva de uma visão de mundo típica da agenda progressista identitária contemporânea, segundo a qual desigualdades de resultado são, por definição, prova de injustiça estrutural, e, portanto, devem ser corrigidas independentemente do percurso individual.
Transportada para uma carreira de Estado, essa lógica produz efeito profundamente desagregador. O desempenho concreto do servidor deixa de ser o elemento decisivo; passa a ser apenas uma variável entre outras, subordinada a um objetivo superior: ajustar a fotografia final.
Em termos práticos, isso significa que dois diplomatas podem ser avaliados de forma desigual não porque um serviu melhor ao interesse público, mas porque um deles se encaixa melhor em uma categoria estatística que a administração deseja expandir naquele momento. O mérito deixa de ser critério suficiente. Passa a ser condição necessária, mas não decisiva, e, em certos casos, sequer necessária.
Esse modelo afeta de modo particularmente severo o diplomata técnico, discreto, não militante e orientado por resultados concretos. A excelência silenciosa – aquela que se traduz em parâmetros definidos, análises sólidas, negociações bem conduzidas, conhecimento acumulado e defesa consistente do interesse nacional – torna-se invisível diante de critérios simbólicos e narrativos.
Mais grave ainda: o sistema cria incentivos perversos. Se o resultado final não depende prioritariamente do desempenho, mas de ajustes políticos e identitários, o racional passa a ser outro. O diplomata racional deixa de investir em excelência técnica e passa a investir em posicionamento, sinalização e alinhamento discursivo. O mérito funcional perde centralidade; a aderência ao espírito do tempo ganha valor. Assim, a neutralidade institucional, valor clássico do serviço público profissional, deixa de ser virtude e passa a ser risco.
Do ponto de vista jurídico-institucional, o problema é igualmente sério. O princípio constitucional da impessoalidade não exige apenas ausência de favoritismo individual; exige que critérios gerais sejam aplicados de forma previsível e verificável. Ao permitir correções discricionárias definidas semestralmente pelo ministro, o decreto amplia de maneira inédita o espaço para decisões personalizadas, ainda que justificadas por linguagem moralizante.
A agenda identitária, nesse arranjo, funciona como instrumento legitimador do arbítrio. Decisões que, em outro contexto, seriam percebidas como favoritismo ou intervenção indevida passam a ser apresentadas como “justiça social”, “inclusão” ou “correção histórica”. O conteúdo muda pouco; a narrativa muda muito.
Há ainda um efeito colateral raramente reconhecido: nem mesmo os grupos nominalmente beneficiados são fortalecidos por esse modelo. Ao promover pessoas com base em correções estatísticas, o sistema mina a legitimidade individual dos promovidos, que passam a carregar a suspeita de não terem ascendido por mérito próprio.
Em vez de inclusão real, produz-se instrumentalização simbólica. A diversidade deixa de ser consequência de um sistema justo e passa a ser objetivo administrativo a ser atingido, custe o que custar.
A “gabinetização” do Itamaraty
Ao concentrar poder decisório no topo da hierarquia, o decreto reforça um velho vício institucional: a corrida por cargos de gabinete. Por quê? Porque é ali que se constroem relações de confiança política; se ganha visibilidade junto aos avaliadores; se participa da definição das “prioridades estratégicas”.
As áreas finalísticas – divisões temáticas, departamentos técnicos, setores de análise – tornam-se periferia institucional. O trabalho substantivo da política externa passa a valer menos do que a proximidade com o centro decisório.
A criação de listas semestrais intensifica esse fenômeno, estimulando campanhas internas, intrigas e desperdício de capital humano altamente qualificado. O contribuinte financia um sistema em que diplomatas passam a dedicar tempo e energia a disputas internas de baixa relevância estratégica, em detrimento da formulação de políticas públicas. O resultado é um ministério cada vez mais cartorial, autorreferente e politizado internamente, mas paradoxalmente irrelevante externamente.
Seria um erro, contudo, atribuir ao Decreto nº 12.815 todos os males do Itamaraty. Ele é sintoma, não causa. Vítima de suas próprias fraquezas, vícios, tibieza, isolamento, comodismo e conformismo, o Itamaraty é o principal culpado pelo seu próprio esvaziamento. A instituição tem sido incapaz de se posicionar frente aos governantes e de identificar com precisão sua arena de atuação no cenário internacional, que possibilite ao Brasil detectar oportunidades para ampliar sua visibilidade e capacidade de diálogo nos grandes temas de interesse regional e mundial.
Para além da retórica oficial de reforma da governança global de alteração da geografia econômica do globo, a análise da atual política externa indica não haver identificação clara de nossos principais objetivos econômicos e políticos, tampouco a formulação de uma agenda internacional consistente e integrada. A diplomacia brasileira, que deveria traduzir nossos interesses na arena internacional, está completamente sem rumo e sem bússola.
Ao que tudo indica, pragmatismo e visão de longo prazo não mais fazem parte do repertório de nossa política externa, o qual manifesta acentuado empirismo e penosa carência de paradigmas. Adotamos apenas medidas tópicas e descoordenadas, sem perceber que um conjunto de ações dispersas não configura uma estratégia coerente. Inexistem indicadores para determinar metas, priorizar objetivos e avaliar resultados.
Isso é consequência não só de uma interpretação equivocada e ideológica da realidade internacional, mas também de uma clara inadequação institucional que fez o órgão parar no tempo. Seu desprestígio emana de sua estagnação.
Ao incorporar a agenda identitária progressista diretamente ao núcleo decisório das promoções, o MRE não se torna mais justo, moderno ou plural. Torna-se menos profissional, menos previsível e mais dependente do poder político. A promoção deixa de ser reconhecimento de excelência e passa a ser ferramenta de engenharia social e controle interno.
O mérito, que deveria ser o eixo estruturante de uma carreira de Estado, transforma-se em retórica residual – invocado nos discursos, relativizado na prática. E uma diplomacia que relativiza o mérito internamente dificilmente terá autoridade, consistência ou credibilidade para defender interesses nacionais em um sistema internacional cada vez mais competitivo e implacável.
Essas constatações não significam dizer que não existam funcionários qualificados e com vocação, o que seria uma injustiça e uma inverdade. Sim, existem. E muitos. Na maioria das vezes, entretanto, potencial e vocação são desperdiçados por uma estrutura burocrática que aprisiona, estimula o carreirismo e desincentiva o aperfeiçoamento buscado de forma individual, autônoma. Como antídoto e válvula de escape para a frustração profissional, muitos obtêm maiores êxitos se dedicando à literatura, à pintura ou a outras artes.
Somente uma profunda reforma estrutural, administrativa e de gestão de recursos humanos – só discernível em um futuro governo de corte conservador – pode salvaguardar a grandeza do Itamaraty. Seu reerguimento e valorização, com o consequente resgate da capacidade de formular uma agenda internacional pró-ativa e de articular uma grande estratégia coerente e integrada, por meio da qual possamos nos antecipar a novas circunstâncias e desafios, são fundamentais para assegurar a defesa do interesse nacional e auxiliar na missão de retomada do crescimento.
Como aduzi em artigo publicado nesta Gazeta em novembro de 2024, intitulado “Como salvar o Itamaraty das garras do lulopetismo”, os serviços diplomáticos das chancelarias mais eficientes do mundo não adotam modelo sequer vagamente próximo ao do Itamaraty, cujos competentes quadros, que perfazem um dos melhores capitais humanos disponíveis na administração pública brasileira, veem-se na contingência de se movimentar, internamente, em um ambiente de modus operandi mais similar ao de um clube de amigos que ao de uma burocracia estatal de inspiração weberiana, pois o modelo organizacional vigente é em si uma cadeia de incentivos à politicagem em detrimento do desempenho.
A defasada estrutura da carreira, contudo, serve perfeitamente ao propósito de ideologização do sistema de promoções e de remoções implementado pelas gestões lulopetistas. Como o processo de promoções não é público, não produz registros e não é informado por ferramentas formais de avaliação de desempenho, ele é um instrumento sob medida para a viabilização de favorecimentos de todo tipo, com ênfase naqueles que privilegiam laços pessoais e de afinidade ideológica.
Trata-se de uma estrutura fundamentalmente distinta de todas as demais carreiras de Estado civis, nas quais a progressão funcional ocorre com base no cumprimento de requisitos previstos em lei e regulamentados por outros atos normativos, e não a partir de preferências pessoais e de proximidade com o núcleo de poder institucional. A atual estrutura, ao não atender aos interesses nacionais e aos profissionais da ampla maioria dos diplomatas, prejudica a realização da missão constitucional do Itamaraty.
A essa luz, confio em que a reforma da carreira diplomática deverá perfazer prioridade administrativa de um futuro governo conservador cioso da importância de contar com um material humano motivado e prestigiado para a implementação de seu programa de política externa.
Sem essa reforma, continuaremos exercendo o papel de coadjuvante de luxo, aplaudindo as iniciativas de países mais arrojados, mas exercendo pouca ou nenhuma influência na elaboração das políticas globais. Que a desconstrução a que foi submetido o Itamaraty possa se converter em oportunidade para resgatar o orgulho e a dignidade da política externa brasileira.
Marcos Degaut é doutor em Segurança Internacional, pesquisador sênior na University of Central Florida (EUA), ex-secretário especial adjunto de Assuntos Estratégicos da Presidência da República e ex-secretário de Produtos de Defesa do Ministério da Defesa.
